II OSK 1818/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 140/22 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 30 grudnia 2021 r. nr WOP.7721.146.2021.BŁ w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 140/22, oddalił skargę J.N. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 grudnia 2021 r., nr WOP.7721.146.2021.BŁ, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim z 24 listopada 2021 r., nr INB.7355.15.2021, nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego w zakresie dokonanej rozbudowy w postaci wiaty o wymiarach w planie 5 m x 4,9 m, zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości N. w gminie [...], usytuowanej przy granicy z działką nr [...]. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, z których wynika, że na działce nr [...] w N. doszło do samowolnej rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 32,37 m2 o wiatę o wymiarach 5 m x 4,9 m i powierzchni zabudowy 24,50 m2, w wyniku czego powstał obiekt o łącznej powierzchni 56,87 m2 stanowiący techniczno-użytkową i konstrukcyjną całość, organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót i zainicjowały procedurę legalizacji wstrzymując budowę budynku gospodarczego prowadzoną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz informując o możliwości jej legalizacji zgodnie z art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Postanowienie o wstrzymaniu robót stało się ostateczne w dniu 30 lipca 2021 r., a inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wniosku o legalizację. Wobec tego zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany był wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego w zakresie dokonanej rozbudowy. W skardze kasacyjnej J.N., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w sprawie doszło do zafałszowania rzeczywistości i pominięcia dowodu z protokołu przeprowadzonej kontroli budowy w dniu 7 maja 2007 r. stwierdzającego, że na działce skarżącego [...] przy budynku gospodarczym murowanym o wymiarach 5,24 m x 7,26 m była już wybudowana wiata z zadaszeniem wspartym na słupach żelbetowych o wymiarach 7,26 m x 3,90 m i całe to zadaszenie wiaty spłonęło w pożarze w dniu 17 kwietnia 2019 r. i po pożarze zostało odbudowane, co pod żadną postacią nie może być uznane za samowolę budowlaną. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleniami, że skarżący rozpoczął budowę budynku gospodarczego oraz wiaty na działce nr [...] bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy przedmiotowa wiata (zadaszona i wsparta na słupach żelbetowych) była wybudowana przed 2007 r. i istniała aż do momentu pożaru, a następnie po pożarze została odbudowana; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji zafałszowania stanu faktycznego przez organy administracji i tendencyjne twierdzenia, iż skarżący dokonał rozbudowy w postaci wiaty i nie złożył wniosku o legalizację w wymaganym terminie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także umorzenie postępowania w sprawie przy jednoczesnym zniesieniu całego postępowania w sprawie orzeczonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim z 20 lipca 2021 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed WSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego okazały się w całości niezasadne, a tym samym próba podważenia prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych i ich oceny w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie okazała się w całości nieskuteczna. Kompletność poczynionych ustaleń faktycznych oraz wszechstronność ich oceny spełnia standardy proceduralne wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co oznacza, że zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogły okazać się zasadne. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nastąpiła w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, na podstawie przeprowadzonej kontroli nieruchomości, oceny wykonanych robót budowlanych, oświadczeń inwestora oraz wykonanej na miejscu dokumentacji zdjęciowej. Na podstawie przeprowadzonych oględzin, w których uczestniczył aktywnie skarżący kasacyjnie oraz w świetle jego własnych wyjaśnień stwierdzono, że po pożarze w 2019 r. zabudowań usytuowanych na działce nr [...] skarżący dokonał "odbudowy" zniszczonych obiektów, w tym wykonał roboty budowlane polegające na dobudowaniu wiaty posadowionej na 3 słupach betonowych i bezpośrednio przylegającej do ściany budynku gospodarczego, wykonał nową więźbę dachową nad wiatą oraz nad częścią budynku gospodarczego – łączną nad tymi obiektami oraz wykonał nowe pokrycie dachowe nad nimi a także nad częścią istniejącej więźby dachowej budynku gospodarczego. Na podstawie tych ustaleń organy zgodnie uznały, że doszło do rozbudowy budynku gospodarczego, który z dobudowaną wiatą stanowi całość techniczno–użytkową i konstrukcyjną o całkowitej powierzchni ponad 56 m2, o czym świadczy oparcie konstrukcji zwieńczenia dobudowanej wiaty na 3 słupach i ścianie podłużnej istniejącego budynku gospodarczego, wykonanie nowej więźby dachowej i zamontowanie nad wiatą i budynkiem gospodarczym jednolitego, ciągłego pokrycia dachowego z blachy dachówkowej (o łącznej długości 8,50 m). Ustaleń w tym zakresie nie podważono, podobnie jak zakresu wykonanych po pożarze robót budowlanych, których efekt został kompleksowo oceniony jako prowadzący do powstania budynku gospodarczego i wiaty stanowiących całość techniczno-użytkową i konstrukcyjną. Wbrew twierdzeniom skarżącego ani orzekające organy nadzoru budowlanego, ani Sąd a quo nie pominęły okoliczności związanych ze stanem prawnym obiektów budowlanych na działce nr [...] istniejącym przed pożarem w 2019 r. Organy nie zaprzeczyły bowiem temu, że przed kontrolowanymi robotami budowlanymi wskazana działka zabudowana była m.in. budynkiem gospodarczym i wiatą. Jednak wyraźnie należy zaznaczyć, że status prawny przed pożarem zarówno budynku gospodarczego wykonanego na podstawie ostatecznej decyzji z 1993 r., jak i wiaty usytuowanej w zbliżeniu do tego budynku, w odniesieniu do której z akt sprawy wynika, że jej budowa została objęta zgłoszeniem przyjętym przez organ bez sprzeciwu, pozostaje irrelewantny dla ustalenia aktualnego stanu faktycznego i prawnego budynku gospodarczego i wiaty, będących wynikiem robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżącego jako inwestora po pożarze, które potwierdza dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy. Z tego powodu zarzuty uchybień w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym pominięcie dowodu z oględzin działki nr [...] w dniu 7 maja 2007 r., nie są zasadne, gdyż okoliczności objęte protokołem z tej czynności procesowej są nieprzydatne do oceny skutków robót wykonanych po pożarze. Na podkreślenie zasługuje szczególnie okoliczność, że sam skarżący kasacyjnie wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego podkreślał, że w wyniku pożaru w 2019 r. doszło do spalenia budynku gospodarczego i istniejącej wiaty oraz do całkowitego zniszczenia więźby dachowej w każdym z tych obiektów. Po pierwsze, potwierdza to, że sytuacja faktyczna tych obiektów uległa zasadniczej zmianie w wyniku pożaru, a po drugie, że do momentu pożaru budynek gospodarczy i wiata były konstrukcyjnie odrębne. Przy tym Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, a skarżący kasacyjnie nie podważył tego, że różnica pomiędzy wiatą sprzed pożaru a aktualnie stanowiącą przedmiot kontroli nadzoru budowlanego jest taka, że budynek gospodarczy i wiata przed pożarem były dwoma odrębnymi konstrukcjami, a po pożarze są konstrukcyjnie powiązane. Zarówno wyjaśnienia skarżącego kasacyjnie, jak i potwierdzające je ustalenia poczynione w terenie przez organ nadzoru budowlanego pozwoliły na ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, które stanowiły punkt wyjaśnia do zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Przechodząc zatem do oceny sformułowanych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 48 ust. 1 i 3 oraz art. 49e pkt 1, Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarówno kwalifikację prawnobudowlaną wykonanych robót budowlanych, jak i podjęte przez organy nadzoru budowlanego adekwatne działania legalizacyjne, znajdujące podstawę we wskazanych wyżej przepisach. Organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, co trafnie potwierdził Sąd a quo, że w wyniku przeprowadzonych przez skarżącego kasacyjnie robót budowlanych po pożarze w 2019 r. w obrębie budynku gospodarczego i wiaty doszło do jego rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, który stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Doszło bowiem do konstrukcyjnego powiązania budynku gospodarczego i wiaty poprzez wykorzystanie ściany budynku oraz wykonanie nowej, wspólnej więźby dachowej nad wiatą i częścią budynku o długości 3,5 m oraz pokrycie jej jednolitym, ciągłym dachem z blachy dachówkowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, który stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (tak np. NSA w wyroku z 10 września 2020 r., II OSK 1254/18). Wyróżnikiem prac składających się na rozbudowę jest zatem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu": wykonanie dobudowy nowej części obiektu, zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu. Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część; w przypadku budynku - o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub do innego celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras, i owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną z tym obiektem. Cechą rozbudowy jest zatem to, że nowopowstała w jej wyniku substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych związanych funkcjonalnie, konstrukcyjnie, z istniejącym obiektem budowlanym. Rację ma Sąd pierwszej instancji, który zwraca uwagę na materiał fotograficzny i opis prac budowlanych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, z których wynika, że budynek gospodarczy i rozbudowana nielegalnie część w postaci wiaty są konstrukcyjnie połączone - mają jedną wspólną ścianę, wspólną więźbę dachową oraz pokrycie dachowe. Ponieważ w istocie pomieszczenie dobudowanej wiaty połączone jest konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem gospodarczym to uznać należy, że inwestor rozbudował istniejący budynek gospodarczy o wiatę. W wyniku rozbudowy powiększona została bowiem, jak wskazuje organ nadzoru budowlanego i Sąd a quo, powierzchnia zabudowy istniejącego budynku gospodarczego. Rozumowanie to potwierdzają przepisy § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanej dalej rozporządzeniem), zgodnie z którymi, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o kubaturze brutto budynku należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Skoro w świetle powyższych zasad kubatura tarasu może być doliczona do kubatury budynku, a powierzchnia tarasu nadziemnego może być doliczona do powierzchni budynku, to nie ma przeszkód, aby powierzchnia technicznie i konstrukcyjnie powiązanej z budynkiem wiaty powiększyła charakterystyczne parametry budynku, w tym jego powierzchnię, długość. Należało zatem przychylić się do stanowiska organów oraz Sądu pierwszej instancji, że połącznie wiaty przylegającej jedną ścianą do istniejącego już obiektu gospodarczego, ze wspólną więźbą dachową i jednolitym, ciągłym pokryciem dachowym z blachy dachówkowej można potraktować jako jego rozbudowę, tj. realizację prac budowlanych polegających na wykonaniu nowej części obiektu budowlanego, czyli prac, które wymagają pozwolenia na budowę. W dacie bowiem realizacji przedmiotowych robót budowlanych przepis art. 29 Prawa budowlanego nie zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie tego rodzaju robót. Przy tym wskazać należy, że wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, wykonanych robót nie można było zakwalifikować jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 525/08, z 2 lutego 2006 r., II OSK 56/05, z 12 lutego 2013 r., II OSK 1906/11). Pojęcie remontu nie może być bowiem rozszerzane na sytuacje polegające na rozbudowie obiektu budowlanego, która stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zmiany konstrukcji budynku wynikające z dobudowania do niego wiaty technicznie i konstrukcyjnie związanej z budynkiem - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie można zakwalifikować jako remontu. Dokonanie rozbudowy, wykonanie elementów konstrukcyjnych, nie stanowi remontu i wymaga pozwolenia na budowę. W tym względzie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, które jest zgodne ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, które w szczegółowy sposób określiły zakres wykonanych robót budowlanych. Zarzut naruszenia prawa materialnego oparty na twierdzeniu, iż roboty budowlane stanowią w istocie remont budynku niewymagający pozwolenia na budowę, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem do samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, miały zastosowanie przepisy art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, a w następstwie bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o legalizację zaktualizowała się hipoteza przepisu art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Wystąpiły zatem podstawy prawne do wydania zaskarżonej decyzji. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego i słusznie przyjął, że orzeczenie rozbiórki części budynku gospodarczego jest wyrazem prawidłowego zastosowania przepisów art. 48 ust. 1 i 3 oraz art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego do ustalonych, istotnych okoliczności sprawy, co czyni zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych niezasadnymi. W konsekwencji, adekwatnie do wyników przeprowadzonej kontroli legalności Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., czego nie można poczytać mu za uchybienie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.