II SA/Łd 897/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy Zadzim z dnia 16 marca 2021 r. nr XXX/176/2021 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2021 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. dc II SA/Łd 897/21 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy w Zadzimiu z 16 marca 2021 r. (Nr XXX/176/2021) w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2021. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił, iż wydana została z istotnym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP i art. 11 a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 638) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt] w związku z brakiem regulacji w załączniku do uchwały w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim w 2021 roku" wskazanych w delegacji ustawowej elementów w postaci szczegółowego podziału środków na poszczególne zadania określonych w Rozdziale 10 wskazanego załącznika. Wobec powyższego Prokurator Rejonowy w P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżoną uchwałą przyjęto Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2021, który obejmuje w szczególności: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Prokurator podkreślił, iż program wskazywać musi wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zdaniem Prokuratora treść § 15 załącznika do uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 11 a ust. 5 cytowanej powyżej ustawy. W § 15 wskazano, iż środki finansowe na realizacje zadań wynikających z programu w kwocie 70.500,00 zł zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Zadzim i zostaną wydatkowane w następujący sposób: - bieżące utrzymanie bezdomnych zwierząt umieszczonych w Schronisku oraz rezerwa na utrzymanie kolejnych bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Zadzim, które trafią do Schroniska wraz z ich odłowieniem - 65.000,00 zł; - zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich - 4.200,00 zł; - akcje edukacyjne - 800,00 zł; - opieka nad kotami wolno żyjącymi - 500 zł. Rada Gminy - zdaniem skarżącego Prokuratora - nie dokonała w sposób dostatecznie szczegółowy podziału środków na poszczególne zadania. Ujęcie poszczególnych kwot w sposób łączny dla wielu zadań powoduje brak możliwości ustalenia w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe, np. łącznie ustalano środki finansowe na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich. Nie wskazano natomiast w Programie finansowania zadań w postaci środków przeznaczonych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, odławianie bezdomnych zwierząt. Prokurator zauważył, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Rada Gminy w Zadzimiu w przedmiotowej uchwale nie uregulowała prawidłowo sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu, co stanowi niewypełnienie upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie skarżącego zaniechanie to należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, które stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w całości. W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy Zadzim, działając z upoważnienia Rady Gminy Zadzim, wniósł o oddalenie skargi wniesionej przez Prokuratora Rejonowego w P. w całości, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania wg norm przepisanych, przeprowadzenia rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika. W uzasadnieniu organ podniósł, że Rada Gminy w Zadzimiu 16 marca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXX/176/2021 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2021. Organ nadzoru w stosunku od w/w uchwały opublikował rozstrzygniecie nadzorcze nr PNIK-I.4131.316.2021 z 21 kwietnia 2021 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2021 r., poz. 1913). W treści rozstrzygnięcia stwierdził nieważność § 11 pkt 3 oraz § 14 pkt 1 w zakresie wyrazu "bezpańskich" załącznika do uchwały Nr XXX/176/2021 Rady Gminy Zadzim w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2021. Organ nadzoru nie wniósł uwag do treści pozostałych zapisów zawartych w w/w uchwale. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że zakwestionowany program, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Wbrew twierdzeniom Prokuratora zaskarżona uchwała przewiduje ustaloną wysokość środków przeznaczonych na realizację Programu, a podpisane z realizatorami zadania umowy, zapewniają ich realizację w całości. W związku z powyższym organ uznał, że zarzuty skarżącego dotyczące uchwały są chybione, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 22 marca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 10 marca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strona skarżąca oświadczyła, ze nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 22 marca 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Zadzim z 16 marca 2021 r. (Nr XXX/176/2021) w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2021. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 638) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt]. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt). Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora Rejonowego w P. zasługuje na uwzględnienie. Rację należy przyznać skarżącemu Prokuratorowi, że organ stanowiący naruszył przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w związku z brakiem szczegółowego wskazania - w załączniku do zaskarżonej uchwały w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2021 - podziału środków na poszczególne zadania określone w rozdziale 10 powołanego Programu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20 "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Zgodzić się zatem należy, iż zaskarżona uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu osobno w odniesieniu do poszczególnych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów, zadań programu. Jak wynika natomiast z § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Zadzim na 2021 r. w kwocie 70.500 zł. Z treści powyższego przepisu wynika przy tym, że "Wydatkowanie powyższej kwoty będzie kształtowało się następująco: 1) bieżące utrzymanie bezdomnych zwierząt umieszczonych w Schronisku oraz rezerwa na utrzymanie kolejnych bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Zadzim, które trafią do Schroniska wraz z ich odłowieniem - 65.000,00 zł; 2) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich - 4.200,00 zł; 3) akcje edukacyjne - 800,00 zł; 4) opieka nad kotami wolno żyjącymi - 500,00 zł. Należy zatem uznać, że jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy związanych z realizacji programu, a tym samym pominięciem zapewnienia finansowania innych, szczegółowo wyliczonych w uchwale zadań, w tym w szczególności – wskazanego przez skarżącego Prokuratora - środków przeznaczonych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, odławianie bezdomnych zwierząt. Co do ostatniego z wymienionych zadań, zauważyć co prawda należy, iż zostało ono uwzględnione w pkt 1 § 15 Programu, ale kwota na to zadanie przeznaczona została określona łącznie z środkami przeznaczonymi na utrzymanie bezdomnych zwierząt w schronisku. W konsekwencji nie sposób określić jaka to faktycznie jest kwota i czy będzie wystarczająca na jego realizację. W sytuacji bowiem wydatkowania środków przeznaczonych łącznie na dwa różne zadania nie sposób określić podziału tych środków i w praktyce jest możliwe, iż na jedno z tych zadań środki mogą pozostać nie w pełni zabezpieczone. Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, czy wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21). Tym samym Rada Gminy Zadzim nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, wyroki WSA w Olsztynie z 25 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1030/21 i II SA/Ol 1075/21, z 20 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., II SA/Po 504/20. Kwestionowany przepis Programu pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronione zwierząt, gdyż Rada Gminy nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą ustawowej normy upoważniającej. Przypomnieć zatem raz jeszcze należy w tym miejscu, że działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5a ustawy o ochronie zwierząt pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Dodatkowo wskazać należy, co nie zostało objęte skargą Prokuratora, że - w ocenie Sądu - wadliwie skonstruowane zostały w załączniku do uchwały także postanowienia § 14 pkt 2 w zakresie w jakim określono wykonywanie zadania w postaci usypiania ślepych miotów. Przepis Programu stanowi bowiem jedynie o usypianiu ślepych miotów - psów i kotów z terenu Gminy Zadzim. Należy zatem wskazać, że przyjęcie, iż usypianie ślepych miotów dotyczyć będzie jedynie psów i kotów obarczone jest istotnym naruszeniem prawa i nie znajduje ustawowego uzasadnienia. Ustawa nie określa bowiem jakich gatunków zwierząt usypianie ma dotyczyć. Co prawda ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej "zwierzęcia", określając jedynie w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, że jest to istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Zatem stwierdzić należy, że mowa tu nie tylko o psach i kotach, jak to zostało wskazane w § 14 pkt 2 załącznika zaskarżonej uchwały, ale także np. zwierząt wolnożyjących. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt odnosi się do zwierząt wolnożyjących i umieszczonych w schronisku (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3967/19). Podobnie rzecz ma się z treścią § 10 Programu, gdzie stanowi się, że bezdomność zwierząt będzie eliminowana poprzez odławianie bezdomnych psów. Ponownie zakwestionować należy zakres tej regulacji, a dokładnie objęcie ochroną przed bezdomnością jedynie psów. Odwołując się postanowień ustawy wskazać należy, iż stanowi ona w sposób jednoznaczny w art. 11 ust. 1 o "zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu". Mamy zatem niewątpliwie odniesienie się ustawodawcy do zwierząt bezdomnych, a nie li tylko do określonego gatunku zwierząt, jak uczyniła to w załączniku do zaskarżonej uchwały Rada Gminy. Ponadto zauważyć należy, iż tak sformułowany § 10 Programu pozostaje w sprzeczności z regulacją tegoż samego Programu zawartą w § 8, określającym zadania realizowane przez schronisko. Tam bowiem stanowi się już o "odławianiu bezdomnych zwierząt". Wątpliwości Sądu wzbudził także § 9 załącznika do uchwały, regulujący zasady opieki nad wolno ,żyjącymi kotami. Przypomnieć w tym zakresie należy, iż na tle regulacji art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. np. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Pomimo tego, że zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to wspomniany przepis ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. Innymi słowy duża zmienność okoliczności w tym populacji wolno żyjących kotów, miejsc ich legowisk, czy liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty uzasadnia zatem coroczne weryfikowanie programu opieki nad wolno żyjącymi kotami i dostosowywanie go do aktualnych warunków i potrzeb w tym obszarze działania gminy. Tymczasem w treści jednostki oznaczonej jako § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy ogranicza się do stwierdzenia, że "Opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana będzie poprzez: 1) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; 2) zapewnienie im pożywienia w miejscach ich przebywania; 3) w miarę możliwości zapewnienie schronienia, w szczególności w okresie zimowym". W ocenie Sądu treść ta nie spełnia w wystarczającym stopniu wymogu konkretyzacji, nie jest wystarczająco jasna i konkretna i precyzyjna, a zatem w zasadzie odmowa stwierdzenia jej nieważności pozwalałaby na pozostawienie w treści załącznika do uchwały przepisu, który wymykałby się kontroli sądowej. Z treści ustawy o ochronie zwierząt wynika, że kwestia opieki nad kotami jako zwierzętami żyjących w stanie wolnym na terenie gminy została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Stąd należy wywieść, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w uchwytny, całościowy, jasny i czytelny sposób, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Za takie w ocenie Sądu należy uznać to, że nie wskazano w jaki sposób odbywać się będzie zakup karmy dla kotów wolnożyjących, istotnym również jest brak wskazania miejsca (miejsc) w jakich dokarmianie tych zwierząt miałoby się odbywać, a także częstotliwości dokarmiania. Sąd zauważa, że można tu przeprowadzić analogię do porównywalnej sytuacji zwierząt leśnych żyjących w stanie wolnym, które są dokarmiane w określonych miejscach (paśnikach, karmnikach), które są cyklicznie zaopatrywane w pożywienie - karmę. Natomiast, poza wskazaniem obszaru ochrony - tj. terenu Gminy Zadzim - co de facto wynika już z tytułu Planu - gdyż dotyczy on opieki nad zwierzętami na terenie Gminy, powołana regulacja paragrafu 9 załącznika od uchwały w istocie charakteryzuje się zbytnim poziomem ogólnikowości. W oparciu o powyższe przesłanki należało uznać, że kwestionowany przepis paragrafu 9 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały pozbawiony jest wystarczającej doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości w przeważającej mierze w zasadzie bardziej postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu (terminu i miejsca) realizacji obowiązku dokarmiania wolno żyjących kotów, zasad zakupu karmy oraz zasad wydawania karmy społecznym opiekunom kotów (karmicielom) stanowi istotne naruszenie prawa w postaci art. 11a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Podsumowując należy stwierdzić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 3 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1193/18). Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości. dc