III SA/Gl 1389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 18 września 2020 r. znak 020000/71/RDZ-ODW-5336/2020/RED Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, Prezes ZUS) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako kpa) w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID-19), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej jako ZUS) z 20 lipca 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku K. W. (dalej jako strona, skarżąca) o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Strona 5 maja 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W decyzji organu I instancji wskazano, że w kwestii wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek postępowanie podlega umorzeniu, albowiem strona nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych. Obowiązek złożenia deklaracji jednoznacznie wynikał z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że nie wiedziała o obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych. Wydając decyzję zaskarżoną do tutejszego Sądu Prezes ZUS ograniczył się do stwierdzenia, że na dzień 30 czerwca 2020 r. nie wpłynęły wymagane deklaracje rozliczeniowe. Ich złożenie zaś było warunkiem koniecznym uzyskania zwolnienia z opłacania składek. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca domagała się zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Wskazała tożsame argumenty co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). Poddana sądowej kontroli decyzja organu ma charakter proceduralny, ponieważ decyzją tą postępowanie w sprawie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 2 kpa jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania oznacza brak merytorycznego stanowiska organu, który nie rozstrzyga o tym, czy uprawnienie stronie przysługuje, czy nie, a jedynie kończy postępowanie w sposób formalny. Tymczasem bezprzedmiotowość postępowania, jako przesłanka do jego umorzenia, zachodzi wówczas, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; gdy brak jest przedmiotu sprawy, to znaczy gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej (porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 556/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 780/21, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lutego 2022 r., sygn.. akt III SA/Gl 1321/21, wszystkie powołane w tym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Merytorycznego rozstrzygnięcia wymaga kwestia prawa skarżącej do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a podstawy prawnej do jej rozstrzygnięcia dostarczają przepisy ustawy o COVID - 19. Już to uchybienie przepisom postępowania było wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Jednocześnie podnieść należy, że podstawę prawną wniosku strony stanowił przepis art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu na dzień składania wniosku. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowi, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako usus). Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 usus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów kpa, a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów kpa. A skoro tak, to zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony dojść należy do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 kpa obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony nie sprostał. Organ dostrzegając brak deklaracji, mając na uwadze dyspozycję powołanych wyżej przepisów art. 7 i 9 kpa, winien powiadomić stronę o braku deklaracji. W ocenie Sądu skoro ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie umorzyć postępowanie w sprawie, a po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – odmówić zwolnienia z opłacania składek. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania co do dalszego procedowania w sprawie. Organ weźmie również pod uwagę nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa