I SA/Wa 857/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Dorota Kozub – Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K., G. B., B. K. i A. S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. M. K., G. B., B. K. i A. S. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] kwietnia 1999 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek M. B., uzupełniony pismem z dnia [...] grudnia 1999 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...], nieprzyznającego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju i Technologii poinformował strony postępowania, w tym skarżących, o umorzeniu z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1955 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. wyjaśniono, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji i niezakończone do dnia [...] września 2021 r. umarza się z mocy prawa. Tym samym przedmiotowe postępowanie zostało zakończone. Następnie skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej pismem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. Zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził – w trybie art. 134 K.p.a. – niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zostało wydane pismo z [...] listopada 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 § 1 K.p.a. Z treści tego pisma wynika, że postępowanie prowadzone z wniosku M. K. zostało umorzone z mocy prawa zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491 dalej "ustawa nowelizująca K.p.a."), bowiem zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) zaskarżonej decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. [...] września 2021 r.) ostateczną decyzją. Umorzenie z mocy prawa (ipso iure) oznacza samoistne umorzenie postępowania na wyższym poziomie normatywnym (ustawy). Skutek umorzenia postępowania następuje od chwili wypełnienia stanu faktycznego normy. Organ podkreślił, że żaden z przepisów ustawy nowelizującej K.p.a., w tym powołany przepis art. 2 ust. 2, nie stanowi i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. Stosownego przepisu brak jest również w systemie prawa. Powyższe skutkuje brakiem możliwości wydania przez organ decyzji w powyższym zakresie. Przepis art. 104 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przepis ten jednak nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji. W tym celu konieczna jest odrębna podstawa prawna, najczęściej zawarta w przepisach prawa materialnego. W odniesieniu do rozważanego zagadnienia brak jest jednak takiego przepisu. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] lipca 2004 r., sygn. akt [...] uznał, że świadomy wybór ustawodawcy nie może być uważany za lukę w prawie. Gdy zatem ustawodawca celowo nie uregulował pewnych kwestii, brak regulacji winien być poczytywany za regulację negatywną (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].07.1992 r., sygn. akt [...]). Umorzenie z mocy prawa należy również odróżnić od umorzenia z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie z art. 105 K.p.a. gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w całości albo w części albo jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Wobec umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy nowelizującej K.p.a. (art. 2 ust. 2) brak jest możliwości, zdaniem organu, ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze mającej charakter konstytutywny decyzji wydanej na podstawie art. 105 K.p.a. Jednocześnie organ podkreślił, że zamieszczenie normy odnoszącej się do umorzenia z mocy prawa określonych postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w art. 2 ustawy nowelizującej K.p.a. o charakterze międzyczasowym, nie zaś w art. 1 tej ustawy zmieniającym brzmienie poszczególnych przepisów K.p.a. świadczy o tym, że intencją ustawodawcy było spowodowanie jednorazowego skutku w postaci umorzenia postępowań, nie zaś rozszerzenie dotychczasowego katalogu przesłanek wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. W związku z tym brak jest, w ocenie organu, podstawy prawnej do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. O umorzeniu postępowania strony zostały poinformowane pismem z dnia 18 listopada 2021 r. Skoro zaś w niniejszej sprawie wydano pismo informujące, a nie decyzję, to brak jest podstaw do wniesienia od niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia "wraz z rozstrzygnięciem zawartym w piśmie organu z 18.11.2021 r. i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji.". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 105 § 1 K.p.a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie, 2. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 § 1 oraz art. 80 K.p.a., art. 10 § 1, art. 104 § 1, art. 156 § 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie, 3. art. 1 pkt. 1 ustawy nowelizującej K.p.a. (art. 156 § 2 K.p.a w nowym brzmieniu) w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez zawężającą interpretację bez ustalenia czy istnienie możliwość do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, 4. "art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1, a także z art. 77 ust. 2 w zw. art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że organ winien był wydać w sprawie decyzję (nie pismo), a poza tym intencją ustawodawcy było uniemożliwienie wydania decyzji nieważnościowej, co nie oznacza, że nie ma możliwości wydania orzeczenia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Żaden zapis ustawy nowelizującej K.p.a. nie zwalnia organu w przypadku wszczętego postępowania do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W tej sprawie postępowanie było wszczęte i wymaga zakończenia zgodnie z przepisami K.p.a. Ponadto skarżący zwrócili uwagę na niekonstytucyjność art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie było postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez skarżących, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju i Technologii stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Instytucja niedopuszczalności odwołania ma na celu zapobieżenie sytuacjom, w których organ odwoławczy przystąpiłby do merytorycznego rozpoznania sprawy bez uprzedniego przesądzenia o dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma więc charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane przez organ. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Oceniając dopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w niniejszej sprawie, należało w pierwszej kolejności rozważyć kwestię prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez Ministra Rozwoju i Technologii w związku z wnioskiem M. K. z dnia [...] kwietnia 1999 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 1999 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...], nieprzyznającego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko skarżących, iż owe "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21, z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 360/21 oraz z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/21). Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 224/21, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Dochodzi więc do aktu stosowania prawa, dla którego należy domniemywać formę decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez organy wyższej instancji i sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Warto też podkreślić, że "przerwanie" postępowania nieważnościowego na skutek działania art. 2 ust. 2 noweli K.p.a., które już się toczyło, ogranicza nie tylko prawa procesowe strony, ale i pośrednio oczekiwaną ekspektatywę o charakterze materialnoprawnym. To także przemawia za potrzebą nadania jego zakończeniu formy decyzji administracyjnej.". Stanowisko takie zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, w którym podkreślił, że jakkolwiek umorzenie (to) nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowiła informacja o umorzeniu postępowania z mocy prawa, udzielona stronie pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Pismo z dnia [...] listopada 2021 r. ma charakter czysto informacyjny i nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Decyzję administracyjną – jako oświadczenie woli – należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest wyłączenie dopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy "zakończonej" pismem organu administracji publicznej - podjętym poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w niewątpliwie niewłaściwej formie procesowej (pisma informującego zamiast decyzji). Nie można bowiem uznać, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. konkretyzuje uprawnienia i obowiązki wynikające z mocy prawa, w sytuacji gdy umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., podlega stwierdzeniu w formie decyzji. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez Ministra Rozwoju i Technologii niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 K.p.a. Wniosek został bowiem wniesiony od pisma, które nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów K.p.a., od którego przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Reasumując Sąd stwierdza, że w zaistniałym stanie faktycznym, zaskarżone w sprawie postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nietrafne. Należy podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu była legalność postanowienia wydanego w trybie art. 134 K.p.a. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż skarżący mogą domagać się w dalszym ciągu wydania decyzji administracyjnej będącej efektem rozpoznania wniosku z dnia 14 kwietnia 1999 r., uzupełnionego pismem z dnia 9 grudnia 1999 r., a w przypadku bierności organu mogą skorzystać z przysługującej im skargi na bezczynność organu. Wyjaśnić także należy skarżącym – w kontekście argumentacji skargi – że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 K.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, jak zdają się wywodzić skarżący, odrębnego (kolejnego) postępowania nieważnościowego w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wszak wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Podsumowując, Sąd nie stwierdził w działaniach organu odwoławczego uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.