II SA/Po 122/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. A. [...] "A. " na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "C. " z dnia 16 września 2021r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "C. " w C. (dalej również jako "Związek") z upoważnienia którego działa Dyrektor Biura Związku, z dnia 16 września 2021 r. nr [...], o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu braku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. , będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " za 2020 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że Związek Międzygminny "C. ", z upoważnienia którego działa Dyrektor Biura Związku, decyzją z dnia 16 września 2021 r. nr [...] wymierzył M. A., prowadzącemu jednoosobową działalność gospodarczą po firmą M. A. [...] "A. ", karę pieniężną w wysokości w wysokości [...] zł z tytułu braku osiągnięcia wymaganego wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. , będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " za 2020 rok. Karę w wysokości [...] zł nałożono w oparciu o przepis art. 9x ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 888, dalej również jako: "u.c.p.g." albo "ustawa"), stanowiący, iż jej wysokość oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jednocześnie organ I instancji, w oparciu o § 3 art. Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, dokonał obliczenia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, przyjmując jako podstawę do obliczeń ilości odpadów komunalnych z tych frakcji, wskazanych przez odwołującą w sprawozdaniu o odebranych odpadach komunalnych za rok 2020 r. W konsekwencji powyższego organ I instancji ustalił, że odwołujący uzyskał 3,15% (z wymaganej ilości 0,05865Mg) poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w stosunku do wymaganego poziomu 50% za 2020 r. - o czym stanowi art. 3aa pkt. 1 u.c.p.g. Do osiągnięcia poziomu 50% zabrakło zatem 0,8700 Mg, które pomnożone o kwotę [...]zł będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika nr 2 do ww. Rozporządzenia, pozwoliło organowi I instancji wyliczyć wysokość kary i określić ją na kwotę [...]zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. A., prowadzącemu jednoosobową działalność gospodarczą po firmą M. A. [...] "A. ". Rozpoznając wniesione odwołanie podtrzymało stanowisko organu I instancji, co do wystąpienia przesłanek uzasadniających nałożenie przedmiotowej kary oraz wskazało, że w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia. Następnie Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została podpisana przez B. B. - [...] Biura Zarządu z upoważnienia Zarządu. Upoważnienie to zostało udzielone uchwałą Zarządu Związku Międzygminnego "C. " nr [...] z dnia 28 października 2015 r. i obejmuje uprawnienie dla zastępcy [...] Biura Związku B. B. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Kompetencje do orzekania w sprawach nakładania kar za nieterminowe składanie sprawozdań podmiotów odbierających odpady komunalne od mieszkańców nieruchomości ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przyznała jednoosobowym organom - wójtom, burmistrzom i prezydentom miast, a zarząd związku międzygminnego przejmuje je z racji utworzenia związku i przekazania mu określonych zadań. Następuje to z mocy art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r., poz. 713) zgodnie z którym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Jeżeli związek przejmuje zadania w zakresie wydawania decyzji, to przechodzą na jego organ wykonawczy czyli zarząd wszystkie uprawnienia wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), także uprawnienie przewidziane w art. 268a K.p.a. w myśl którego organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Wobec ogromu zagadnień należących do kompetencji organów samorządowych, wójtowie, burmistrzowie, a zwłaszcza prezydenci dużych miast nie byliby w stanie osobiście załatwiać wszystkich spraw, należących do właściwości tych organów. Trudno byłoby zgodzić się z tezą, iż racjonalny z założenia prawodawca wymaga załatwiania przez zarząd związku in corpore każdej sprawy należącej do właściwości miejscowej i rzeczowej związku. Byłoby to tym trudniejsze, że w zarządzie zasiadają przedstawiciele zrzeszonych gmin, od których, ze zrozumiałych względów, nie można wymagać, by spotykali się codziennie na wielogodzinnych posiedzeniach (załatwienia sprawy nie można bowiem ograniczać do samego złożenia podpisu). Z powyższych względów, w dotychczasowej praktyce orzeczniczej Kolegium przyjęto dopuszczalność upoważniania pracowników biur związków międzygminnych do załatwiania spraw należących do kompetencji zarządów. Reasumując, zaskarżona decyzja organu I instancji była według Kolegium prawidłowa i została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Skargę na powyższe decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu M. A., prowadzącemu jednoosobową działalność gospodarczą po firmą M. A. [...] "A. " reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy nie zaistniała przesłanka do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, 2. art. 136 §1 i §2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie dowodu z umowy na odbiór odpadów komunalnych pomiędzy Związkiem C a skarżącym, 3. art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zaniechanie zastosowania przepisów działu lVa K.p.a. dotyczących przesłanek odstąpienia od wymiaru kary, w szczególności art. 189a § 1-2 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., 4. art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie stosowania Ordynacji podatkowej na etapie orzekania o wymiarze kary, 5. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie zbadanie całości zebranego w sprawie materiału oraz de facto po/bawienie Skarżącego możliwości dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego poprzez orzekanie przez organ II instancji zgodnie z art. 189f K.p.a. podczas gdy organ I instancji w ogóle w tym zakresie nie orzekał. 6. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez orzekanie o decyzji wydanej rzekomo przez B. B. podczas gdy decyzję organu I instancji podpisał T. N.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wniosek o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie wniósł pełnomocnik skarżącego, a organ nie sprzeciwił się takiemu rozpoznaniu sprawy. Jak wskazuje analiza akt sprawy istota sporu zawisłego pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W szczególności skarżąca kwestionuje prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy, argumentując, że brak jest podstaw do nałożenia na nią sankcji finansowych. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy należało jednak poprzedzić analizą prawidłowości wydania przez Zarząd Związku Międzygminnego "C. " w C. decyzji administracyjnych nakładających administracyjną karę pieniężną z tytułu braku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. , będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " za 2020 r. Jak bowiem wskazuje analiza decyzji organu I instancji decyzje powyższe zostały wydane przez działającego z upoważnienia Zarządu Zastępcę Głównego Księgowego. Do zagadnienia osoby wydającej decyzję nie odniesiono się w decyzji organu I instancji, jedynie pośrednio Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji podniosło, że w sytuacji, gdy związek przejmuje zadania w zakresie wydawania decyzji, to przechodzą na jego organ wykonawczy czyli zarząd wszystkie uprawnienia wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, także uprawnienie przewidziane w art. 268a K.p.a. Analiza powyższa musiała jednak zostać skonfrontowana z obowiązującymi przepisami prawa. Możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej również jako: "u.s.g."), która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, Jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Sytuacja powyższa ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazano, w § 6 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego "C. " w C. (dalej również jako: "Statut", przy czym jest on dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Związku - https://czo-selekt.biuletyn.net/), zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie Uczestników, obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 Statutu). Sąd zauważa jednakże, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję do dokonania powyższej czynności. W powyższym zakresie Sąd zwraca uwagę, że organem wykonawczym Związku Międzygminnego "C. " w C. jest Zarząd (§ 17 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 Statutu). Regulacja powyższa odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, są scedowane na podmiot kolegialny. Innymi słowy, na zarząd związku międzygminnego, jako na podmiot wykonawczy, delegowana zostaje kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast w ocenie Sądu niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a K.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego wynikających z K.p.a. w związku z realizacją kompetencji związku. Podkreślenia wymaga, że z regulacji przewidzianej w art. 268a K.p.a. mogą korzystać organy kolegialne. Jak bowiem zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 942/16, Baza NSA, który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, wprowadzenie w 1987 r. do K.p.a. art. 268a wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i K.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych ani pracownikom starostwa, ani jakichkolwiek innym podmiotom (zob. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993, Nr 4, poz. 110). Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 261/20, Baza NSA, wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający ,,in pleno" podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa ,,in corpore" i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a K.p.a. Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to tego typu rozstrzygnięcie prowadziłoby bowiem do obejścia przepisu ustanawiającego Zarządu Związku Międzygminnego jako organu kolegialnego, skoro w rzeczywistości działałby on jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 617/16, Baza NSA). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że przepis art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który stanowił podstawę wydania decyzji organów I instancji wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2. Jak wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na rzecz zarządu, jako organu wykonawczego, przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Konsekwentnie decyzje wydane przez upoważnionego na podstawie art. 268a K.p.a. pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Równocześnie wobec stwierdzonej rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez wadliwie umocowaną osobę reprezentująca organ kolegialny, na tym etapie postępowania Sąd nie mógł wypowiedzieć się merytorycznej, co do prawidłowości samego wydanego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie na upoważnionego pracownika. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie podpisanego przez członków tego organu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skarg w wysokości 100,- zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł. Sąd wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie.