I OSK 1632/21

Dnia 25 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 179/20 w sprawie ze skargi J.K. i R.K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 179/20 oddalił skargę J.K. i R.K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J.K. i R.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo tego, iż organy administracji w sposób nieprawidłowy oceniły zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w postaci sporządzonego przez biegłą A.B. operatu szacunkowego, uznając, iż może on stanowić podstawę ustalenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania, w sytuacji, gdy przedmiotowy operat posiada braki uniemożliwiające wykorzystanie go jako pełnoprawny materiał dowodowy; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej w skrócie "u.p.r.d.p.") w zw. z art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.") oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), poprzez zaniżone ustalenie wysokości należnego skarżącym odszkodowania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, do tych zarzutów należało odnieść się łącznie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego kieruje zarzut zawarty w treści skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 5 października 2010 r., sygn. akt I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2766/12, CBOSA, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż – z uwagi wyżej wskazane związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.). Wobec powyższego wyjaśnić należy, iż przepis art. 13 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, składał się z ośmiu ustępów o różnej treści normatywnej. Z kolei przepis § 36 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, składał się z pięciu ustępów, w tym ustęp 3 z dwóch punktów, a ustęp 5 z pięciu punktów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazał konkretnego numeru ustępu art. 13 u.g.n., ani też numeru ustępu § 36 rozporządzenia, których naruszenia się dopatruje. Z tej przyczyny zarzuty naruszenia "art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" oraz "§ 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego" nie mogły być przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a u.p.r.d.p. Wprawdzie w tym przypadku określił on konkretne jednostki redakcyjne tej ustawy, to jednak w żaden sposób zarzutu tego nie uzasadnił, koncentrując się wyłącznie na uzasadnieniu zarzutu procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. okazał się natomiast częściowo zasadny, jednak nie miało to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wskazać należy, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód – stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena operatu biegłego jest dokonywana z takiej samej perspektywy jak ocena innych dowodów w sprawie. Swoistym ograniczeniem tej oceny może być brak wiedzy specjalistycznej po stronie organu administracji publicznej w zakresie szacowania nieruchomości. Można więc stwierdzić, że granicą owej oceny jest stan wiedzy pracowników aparatu administracyjnego na temat metod i sposobu wyceny nieruchomości. Wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego doznaje zatem w/w ograniczeń wynikających z braku wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku postępowania ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji doznaje więc ograniczenia z powodu mniejszej wiedzy posiadanej przez pracowników aparatu administracyjnego niż umiejętności biegłego, który operat sporządza. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (również tylko rzeczoznawca dokonuje doboru nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania – § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego – Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Oznacza to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06; 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11). Ponadto wskazać należy, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji). Wskazuje na to wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. Różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które zostały uznane za podobne, mogą wynikać np. z ograniczonej liczby transakcji na danym rynku lokalnym w odniesieniu do pewnej kategorii nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18; 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2689/18). Operat winien zatem zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, powołując art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 rozporządzenia oraz postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], prawidłowo wskazał na to, że działka nr 119 położona jest na terenach oznaczonych jako tereny drogi głównej klasy "G", a częściowo na terenach drobnej aktywności gospodarczej, działka nr 129 położona była na terenach drogi lokalnej klasy "L", natomiast w pozostałej części na terenach drobnej aktywności gospodarczej, natomiast działka nr 130/1 położona jest na trenach drogi dojazdowej klasy "D", w pozostałej części na trenach rolnych. Biorąc zatem pod uwagę powyższe regulacje i przeznaczenie planistyczne wycenianych działek (M. Wolanin, M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 235, nb 11; s. 239-240, nb17), biegła przyjmując do analizy nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w nieprawidłowy sposób oszacowała wartość części w/w działek, a organy obu instancji tej wadliwości operatu nie dostrzegły. Biegła nie określiła bowiem, jaka dokładnie część powierzchni działek nr 119, nr 129 i nr 130/1 – na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z dnia 25 maja 2018 r. nr [...] o przeznaczeniu tych działek pod budowę obwodnicy miejscowości [...] – w planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, bowiem odnośnie tych części w/w działek biegła mogła powiększyć wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 % (§ 36 ust. 4 zd. 2 w zw. z ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.). Jednakże – co istotne w okolicznościach tej sprawy – wadliwość operatu we wskazanej części nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż skargę w niniejszej sprawie wnieśli jedynie beneficjenci decyzji odszkodowawczej, a więc J. i R. K. W konsekwencji, wobec braku skargi Zarządu Województwa [...], nakazanie organowi oszacowania części w/w nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 cyt. rozporządzenia doprowadziłoby do wyrokowania na ich niekorzyść, co w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. jest niedopuszczalne i naruszałoby zakaz reformationis in peius. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem wydać orzeczenia na niekorzyść skarżących, co autor skargi kasacyjnej pomija. Pozostałe argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Biegła prawidłowo dokonała bowiem analizy rynku lokalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, a wobec braku dostatecznej ilości danych rynkowych (z rynku lokalnego) zasadnie wydłużyła okres badania cen o drugą połowę 2016 r. i poszerzyła badanie rynku o rynek regionalny – województwo [...] z wyłączeniem miasta [...] (M. Wolanin - op. cit., s. 234, nb 10; s. 237-238, nb 14; s. 248-250, nb 24, 25; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 216/20, aprobowany przez Komentatora). Biegła prawidłowo dokonała analizy tego rynku, w tym w oparciu o rejestr ewidencji gruntów Starostwa [...] i informacje własne uzyskane z rynku drogą samodzielnego gromadzenia danych o transakcjach, dokonała zestawienia nieruchomości i należycie wybrała nieruchomości podobne. Prawidłowo określiła również cechy porównawcze i ich wagi, przy czym wskazała określenie wag metodą trzecią, na podstawie badania preferencji potencjalnych nabywców, wykonanego na potrzeby Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że "notoryjny jest fakt znacznego wzrostu wartości nieruchomości w latach 2016-2018" (s. 6 akapit 3 skargi kasacyjnej) jest nietrafne. Powyższe nie należy do sfery faktów powszechnie znanych (art. 77 § 4 k.p.a.; art. 106 § 4 p.p.s.a.). Ponadto, autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. ani art. 106 § 4 p.p.s.a. Biegła przekonująco podniosła, że z uwagi na małą liczbę transakcji nieruchomości drogowych i dużych różnic cen nieruchomości, należało z ostrożności przyjąć, że ceny transakcyjne są aktualne w dacie wyceny, zwłaszcza że obserwacja cen na innych bardziej rozwiniętych rynkach wskazywała na stabilizację cen w ostatnich latach. Ponadto wielkość i kształt działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie ma znaczenia dla określenia ich wartości rynkowej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że skoro według art. 18 ust. 1 u.p.r.d.p. chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 759/17). Jeżeli w świetle art. 18 ust. 1 u.p.r.d.p. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 965/17). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym należy uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Brak jest podstaw do przyjęcia do porównań kwot odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z 2003 r. (M. Wolanin – op. cit., s. 244, nb 20; wyroki NSA z dnia: 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1816/13; 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1843/14). Nie ulega wątpliwości, że grunty o przeznaczeniu drogowym nie są sprzedawane w drodze przetargu, a na wartość gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną bądź użytkową w zasadniczy sposób wpływa możliwość lokalizacji na tych gruntach budynków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza pozostałej części sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego (poza omówioną już wadliwością), wskazuje, że nie narusza on wskazanych przez skarżących kasacyjnie przepisów. W operacie będącym podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie były nieruchomości przyjęte do porównania, które zostały opisane w sposób wystarczający, zgodnie z zakreślonymi prawem wymogami (operat wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, podanie przyjętej metody i podejścia, określenie nieruchomości, które stanowiły punkt odniesienia dla dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń, określenie wagi poszczególnych cech rynkowych rzutujących na wartość nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale, określenie współczynników korygujących). W sposób prawidłowy zastosowano zatem podejście porównawcze, które zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się – co uczyniła w niniejszej sprawie w swoim operacie biegła – ze względu na cechy różnicujące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W konsekwencji należy więc uznać, że pozostała część sporządzonego w tej sprawie operatu jest czytelna, jasna i spójna, przez co w tym zakresie mogła ona stanowić dowód w sprawie. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są judykaty, w których akcentuje się konieczność zawarcia w operacie szacunkowym cech nieruchomości uznanych za podobne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że w/w operat spełnia minimum owych wymogów. Argumentacja skarżących kasacyjnie ma natomiast w tej kwestii charakter wyłącznie polemiczny. W rozpoznawanej sprawie wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.