II SAB/Kr 68/22

Dnia 2 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy C. w sprawie udzielenia informacji publicznej z wniosku z dnia 20 lutego 2022 roku dotyczącego przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej [...], I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wójta Gminy C. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy C. w udzieleniu informacji publicznej za pośrednictwem systemu ePUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] W dniu 20 lutego 2022 roku skarżący J. M. za pośrednictwem systemu ePUAP złożył do Wójta Gminy C. wniosek o przesłanie "poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. z dnia 16 marca 2022 roku (znak: [...]) poinformowano skarżącego, że organ nie posiada elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej [...], a jedynie wersję papierową. Wskazano, że projekt udostępniany jest do wglądu w godzinach pracy ZGKiM od poniedziałku do piątku w godzinach od 7- 15 w pokoju nr [...] Urzędu Gminy C.. Odnosząc się do tego pisma, skarżący skierował do organu korespondencję, wskazując że nie stanowi ono załatwienia jego wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym Wójt C. w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Ponadto skarżący wskazał, że zawarte w przywołanym piśmie potwierdzenie posiadania żądanej informacji powoduje, że organ ma obowiązek dokonania przekształcenia informacji z wersji papierowej do wersji elektronicznej oraz przekazania jej w sposób określony we wniosku czyli poprzez epuap. Następnie pismem z dnia 15 marca 2022 roku skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy C.. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust 1. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 2176 ze zm., dalej jako "udip") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 20 lutego 2022 r. dotyczącego przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że za pomocą platformy epuap 20 lutego 2022 r. złożył do Urzędu Gminy w C. wniosek dotyczący przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej [...] W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 udip, jak też do dnia sporządzenia skargi Wójt [...] nie przesłał mi informacji, o którą wnioskował. Wniosek pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony organu. W związku z tym wskazano w skardze, że bezspornym jest, że na dzień sporządzania skargi Wójt [...] pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżacy podniósł, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 7 marca 2022 r. Nie ulega wątpliwości, że Wójt C. jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg gminnych. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest projekt organizacji ruchu. Powołał się przy tym na stanowiska wyrażone w uzasadnieniach do wyroków: WSA w Lublinie ( sygn. II SAB/Lu 67/21), WSA w Rzeszowie (sygn. II SAB/Rz 34/21), WSA w Kielcach (sygn. II SAB/Ke 103/21) oraz WSA w Krakowie (sygn. II SAB/Kr 122/21), które zapadły w analogicznych stanach faktycznych, a w których to sądy zobowiązują organy do załatwienia wniosków o udostępnienie projektów organizacji ruchu lub stwierdzają bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ, działający przez pełnomocnika radcę prawnego A. G. wskazał, że zdaniem Wójta Gminy C. pismo skarżącego z dnia 20 lutego 2022 roku nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Było jedynie prośbą na którą skarżący uzyskał odpowiedź w dniu 16 marca 2022 roku. Minimalnie wymogi odnośnie wniosku o udostępnienie informacji publicznej muszą obejmować jasne sformułowanie z którego wynika, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Z pisma z dnia 20 lutego 2022 roku nie wynika, że skarżący domaga się informacji publicznej w temacie określonym w tym piśmie. Pismo z dnia 20 lutego 2022 roku ma charakter żądania od organu wykonania czynności materialno - technicznej, a sprawa nie toczy się w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, że skarżący w swoim piśmie z dnia 20 lutego 2022 roku nie wskazał, że żąda udostępnienia projektu w trybie dostępu do informacji publicznej. W ocenie Wójta Gminy C. nie pozostawał on w bezczynności na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie, z tego powodu, że pisma Skarżącego nie można było traktować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczono przy tym, że skarżący został poinformowany o tym, że organ nie posiada wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu, a jedynie papierową. W związku z tym, że kolejnym pismem z dnia 16 marca 2022 roku skarżący poprosił o zeskanowanie papierowej wersji projektu organizacji ruchu i przesłanie poprzez epuap, to organ uczynił zadość temu wnioskowi i skarżący otrzymał skan projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej za pośrednictwem ePUAP w dniu 21 marca 2022 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonując kontroli wspomnianych okoliczności w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje po części na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wniesienia skargi, skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musiała być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca przewidział w ustawie zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej) (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 roku, sygn. II SAB/Kr 154/21). Przechodząc do kontrolowanej sprawy, skarżący w dniu 20 lutego 2022 r. za pomocą platformy ePUAP złożył do Wójta Gminy C. wniosek dotyczący przesłania, lub udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej [...] Zgodnie z art. 13 udip termin 14 dni na udzielenie odpowiedzi upływał w dniu 7 marca 2022 r. W dniu 15 marca 2022 roku skarżący wystąpił ze skargą, wszczynającą niniejsze postępowanie sądowe. Pismem z dnia 16 marca 2022 r. skarżący został poinformowany przez organ, że ten nie posiada wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej [...], natomiast w dniu 21 marca 2022 r., a zatem 6 dni po wniesieniu skargi, organ udostępnił żądany projekt w wersji skanów (dokumentów elektronicznych), który został przesłany skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że do chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Został bowiem przekroczony termin 14 dniowy, określony w art. 13 udip. Wprawdzie z pisma z dnia 16 marca 2022 r. wynikało, że organ nie posiada wersji elektronicznej projektu, to jednak w dniu 21 marca 2022 r. organ przesłał jednak elektroniczną wersję projektu. Wobec tego należy uznać, że organ od dnia 7 marca 2022 r. do dnia 21 marca 2021 r. pozostawał w bezczynności. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w dacie wniesienia skargi (15 marca 2021 r.) organ pozostawał w bezczynności. Jednakże z uwagi na udostępnienie informacji w piśmie z dnia 21 marca 2021 r. konieczne stało się umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Obowiązkiem Sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przypisania organowi kwalifikowanej postaci bezczynności. Dla uznania naruszenia prawa jako rażącego konieczne jest ustalenie, że bezczynność posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ z niezbyt dużym opóźnieniem zareagował na złożony wniosek, w związku z czym nie sposób przypisać postępowaniu organu rażącego naruszenia prawa. Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono jak w punkcie IV wyroku, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się uiszczony wpis od skargi.