II OSK 1790/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 469/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wspólnoty [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwroty kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek F. sp. z o.o. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 469/18 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2017 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków w Warszawie z [...] września 2017 r. nr [...]w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego o funkcji usługowo-mieszkalnej tj. kamienicy frontowej wraz z oficynami – od strony zaplecza tej kamienicy poprzez zabudowę wewnętrznego podwórza i szybu doświetlającego – na cele usługowe (gastronomia i handel), na działkach nr [...] i [...] obręb [...]przy [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] dnia [...] lutego 2010 r. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej upzp) - uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej Kpa), z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepis ten zatem wprost wyłącza, co słusznie podkreśla organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu, możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy – przez inny podmiot niż sam inwestor. W rozpoznawanej sprawie, co jednoznacznie wynika z akt sprawy i czemu nie przeczy skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, nie jest ona inwestorem rozbudowy obiektu budowlanego, a zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp zażalenie na postanowienie uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy stronie skarżącej nie przysługiwało. W tej sytuacji prawidłowe było wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 Kpa. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej Ppsa) w związku z art. 6 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, b) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7 Kpa, art. 8 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywatela do władzy publicznej, 2) prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 5 upzp poprzez stwierdzenie niedopuszczalności złożenia zażalenia, mimo iż postępowanie nie dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.2 W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii związanych z charakterem prawnym postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków w Warszawie w kontekście możliwości jego zaskarżania przez inne strony niż inwestor. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie jest inwestorem. Z konstrukcji normy prawnej wyrażonej w art. 53 ust. 5 upzp wynika, że innym podmiotom (poza inwestorem) nie przysługuje prawo złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Brak natomiast legitymacji do zaskarżenia decyzji (postanowienia) stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych. Skoro zatem skarżąca nie jest inwestorem, zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez nią zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 53 ust. 5 uzpz. Przy tym art. 53 ust. 5 upzp ma zastosowanie do uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 upzp należało uznać na bezpodstawny. 4.4. W świetle powyższego nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 6 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 23 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 412/12, 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1896/17, 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1539/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną oraz przyjęty kierunek rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Z tych względów wskazany zarzut jest niezasadny. 4.5. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7 Kpa, art. 8 Kpa. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 Kpa. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego (także dotyczącego zażaleń z mocy art. 144 Kpa), w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Skoro organ zasadnie przyjął, iż brak było po stronie skarżącej legitymacji do zaskarżenia postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków w Warszawie, nie sposób więc zarzucać mu, że zaniechał zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do merytorycznego rozpoznania sprawy. 4.6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa. Oddaleniu podlegał natomiast wniosek F. sp. z o.o. z siedzibą w W. zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zgodnie bowiem z art. 204 pkt 1 Ppsa prawo to przysługuje wyłącznie organowi, a nie uczestnikowi postępowania.