VII SAB/Wa 108/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S Z w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oddala skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej S. Z. pismem z 3 marca 2020 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) dotyczącego budowy odwodnienia działki o nr ew. [...] (ul. [...]) w P.gm. [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, stwierdzenie, że prowadził postępowanie przewlekłe z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 24 590,85 zł. i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że postępowanie trwa ponad 8 lat, w którym organ wydawał błędne decyzje następnie uchylane, jak i wykazywał całkowitą bierność, pomimo trzykrotnego stwierdzenia, że postępowanie prowadzi przewlekle. Nie tylko zachodzi zatem przewlekłość postępowania, ale i niezałatwienie sprawy w terminie, co stanowi rażące naruszenie prawa. Dalej - przytaczając orzecznictwo – skarżący wskazał, że jedyną przesłanką wymierzenia organowi grzywny i przyznania sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności lub przewlekłości postępowania. Skarżący zanegował prezentowany w orzecznictwie pogląd, że wniosek w tym zakresie winien być uzasadniony, a aktywność sądu zależy od przedstawionej argumentacji. Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznawana jest w celu naprawienia poniesionej szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję odrębną od wskazanego w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Skarżący powołał ponadto orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne jest naruszeniem przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (sprawa: Fuchs p-ko Polsce, wyrok z 11 lutego 2003 r. i Beller p-ko Polsce, wyrok z 1 lutego 2005 r.). Ponadto stanowisko, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od uzasadnienia doznanej krzywdy, znajduje pośrednie uzasadnienie w ustawie z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018.75). Zdaniem skarżącego, suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę za naruszenie dóbr osobistych, lecz zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia strony wynikające z bezczynności lub przewlekłego postępowania. Skoro postępowanie trwa ponad 8 lat, a skarżący był zmuszony znosić niegodności związane z wybudowaniem na jego działce, bez jego zgody, sieci odwodnienia, to zasadne jest przyznanie mu żądanej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydawano wiele rozstrzygnięć, w tym nakaz rozbiórki, które były z różnych powodów uchylane, a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia. Organ nie był zatem bezczynny i dążył do jej zakończenia. Wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. WSA w W-wie zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Stwierdził, że organ prowadził postępowanie przewlekle i z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę 3000 zł i zasądził koszty postępowania, a w pozostałej części skargę oddalił. Sąd wskazał, że organ wydał łącznie 10 rozstrzygnięć (2 decyzje i 8 postanowień), z czego 6 kluczowych (decyzje: z [...] października 2012 r. i z [...] sierpnia 2013 r. oraz postanowienia: z [...] czerwca 2012 r., z [...] maja 2015 r., z [...] grudnia 2015 r., z [...] czerwca 2016 r., z [...] czerwca 2016 r.) wyeliminował MWINB oraz sam PINB. Ostatnim było postanowienie PINB z [...] marca 2018 r., wzywające inwestorów do uzupełnienia ekspertyzy technicznej (która wpłynęła 22 lutego 2013 r., a więc prawie 6 lat wcześniej). Ponadto, organ kilkakrotnie nie podejmował czynności, a od postanowienia z [...] marca 2018r. nie podejmował działań. Nie wyegzekwował wykonania ww. postanowienia, nie odniósł się do wniosku o jego zmianę. Nie wykonał też postanowienia MWINB z [...] lutego 2018 r. uwzględniającego zażalenie skarżącego na przewlekle prowadzenie sprawy i wyznaczające 30-dniow termin na jej załatwienie. Skarżący pismami z 29 marca 2013 r., 6 sierpnia 2014 r., 24 lutego 2015 r. i 14 grudnia 2015 r. zwracał się o podanie przyczyn zwłoki. Przykładem pozorności i niedbalstwa było postanowienie z [...] grudnia 2015 r. nakładające obowiązek wpłacenia 10.000 zł zaliczki na koszty wykonania ekspertyzy technicznej, pomimo że nie zobowiązano do jej dostarczenia, gdyż MWINB postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. uchylił postanowienie PINB z [...] maja 2015 r. wydane w tym przedmiocie. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej 24.590 zł uznając, że wniosek winien być uzasadniony poprzez wskazanie uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2972/20 uchylił ww. wyrok w zakresie oddalającym skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wskazać na wstępie trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Natomiast w myśl art. 190 p.p.s.a. (zdanie pierwsze) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej co do błędnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a., to jest konieczności uzasadnienia przez skarżącego żądania przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej (24.590,85 zł.). Mając powyższe na uwadze zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenia postępowania i bezczynność organu, nawet w stopniu rażącym, same w sobie nie stanowią wystarczającej przesłanki do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Taki zamiar ustawodawca wyraziłby bowiem wprost poprzez nałożenie na sąd obowiązku jej przyznania, a nie tylko ustanowił taką możliwość. Tym samym jedynie fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, okoliczności faktyczne wynikające z całokształtu danej sprawy. Uznanie sądowe cechuje bowiem brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 950/18). Przyznanie sumy pieniężnej ma wprawdzie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, jednak pełni również funkcję kompensacyjną, a więc zarówno odszkodowawczą, jak również zadośćuczyniając krzywdzie (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19- CBOSA). Niemniej, dyscyplinująco-represyjne środki o dodatkowym charakterze powinny być stosowane z rozwagą. Chodzi zatem o sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto musi istnieć uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji – oprócz grzywny - organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, a strona doznała rzeczywistej szkody. W ocenie Sądu, w tej sprawie zbędne było dyscyplinowanie organu dodatkowo poprzez przyznanie żądanej przez skarżącego sumy pieniężnej. O ile rację ma skarżący wskazując, że postępowanie trwające 8 lat było wystarczającym czasem na załatwienie sprawy, to okres ten sam w sobie nie uzasadnia uwzględnienie żądania, bo nie cały może być brany pod uwagę. Postępowanie administracyjne ma bowiem swój procesowy przebieg uwarunkowany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ma obowiązek stosować się do wymogów nie tylko określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ale także do m.in. w art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a., czy art. 109 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika również, że rozstrzygnięcia PINB były kilkukrotnie zaskarżane przez samych skarżących, jak i inne strony postępowania, a zatem organ miał obowiązek wdrożyć procedurę odwoławczą przekazać sprawę wraz z aktami do organu drugiej instancji, zawiadamiać strony o złożeniu środka zaskarżenia. Nie można też pominąć, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014r. stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013r. (uchylającej decyzję PINB i odmawiającej nakazania rozbiórki części sieci odwodnienia terenu), w związku z czym skarżący cofnęli skargę na decyzję z [...] września 2013r., a Sąd postanowieniem z 9 czerwca 2014r. (sygn. akt VII SA/Wa 2545/13) umorzył postępowanie sądowe. Zapadły również wyroki: z dnia 12 października 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 708/16 oraz VII SA/Wa 2317/15 oba postępowania uruchomione skargą pp. P., oraz z dnia 12 września 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 1697/14 ze skargi M. M.). Przedstawiony wyżej przebieg postępowania na pozwala na przyjęcie, że tylko wyniku wadliwych działań organu powiatowego postępowanie trwało 8 lat, co z kolei uzasadnia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Stosując się do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 19 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2972/20, Sąd dokonał również analizy dokumentacji, w tym pism skarżącego, w celu dokonania oceny pod kątem negatywnych przeżyć w sferze psychicznej, czy krzywd jakich doznał skarżący. W aktach sprawy – oprócz skargi – znajdują się trzy pisma procesowe, w których skarżący wskazuje, że w trzech zbiornikach (wzniesionych przez inwestorów na działce nr [...] stanowiącej drogę dojazdową, której są współwłaścicielami) utrzymuje się woda – płyn cuchnący szambem. Dopóki nie było zbiorników, nieczystości po myciu samochodów na wjeździe do garaży spływały na drogę (pismo z dnia 28 grudnia 2011r.). W uzasadnieniu zażalenia na postanowienie PINB z [...] lutego 2012r. podnoszą, że nie mogą korzystać ze swojej działki zgodnie z przeznaczeniem w związku z utrudnieniem dojazdu, emisję zapachów, stanowienie siedliska dla insektów i negatywne skutki dla wegetacji roślinności na obrzeżach działki [...], a w przyszłości degradację nieruchomości wpływającą na zmniejszenie jej wartości i ceny możliwej do uzyskania w przypadku sprzedaży. W piśmie z 15 czerwca 2017r. pt. Prośba pp. Z. podnoszą m.in., że po rozparcelowaniu posiadłości przez poprzedniego właściciela, przy drodze powstały trzy działki. Nowi właściciele na swoich działkach utwardzili teren na wyjazdach, ze spadkiem na drogę i w ten sposób zalewali drogę brudami z szamba oraz podczas nagminnego mycia samochodów. W ten sposób zniszczyli drzewa i krzewy owocowe oraz inne płody rolne, a następnie wybudowali trzy zbiorniki, do których spływają nieczystości, bez pozwolenia stron. Powyższe wskazuje zatem na trwający od wielu lat konflikt sąsiedzki, mający związek z samowolnie wykonanym odwodnieniem działki nr ew. [...] (ul. [...]) stanowiącej współwłasność skarżącego. Jednak, ze względu na duży stopień ogólności wypowiedzi, niepoparte konkretami fakty, nie sposób ocenić je jako krzywdzące, czy powodujące szkody uzasadniają przyznanie skarżącemu żądanej kwoty. Pomimo, że samowolne roboty budowlane inwestorzy przeprowadzili bez zgody współwłaścicieli działki [...], co jest naganne, to jednak nie sposób zaprzeczyć, że odwodnienie służy również skarżącemu. Fakt ten potwierdza ekspertyza techniczna wykonana w styczniu 2013r., której autor (mgr inż. arch. M. P.R.) jednoznacznie stwierdza, że opisane roboty budowlane nie zagrażają bezpieczeństwu i życiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Rozwiązanie zdecydowania poprawia warunki użytkowe wszystkich mieszkańców korzystających z tego fragmentu ulicy [...]. Z uwagi na niekorzystne warunki gruntowe (wysoki poziom wód gruntowych) ulica ta jest wielokrotnie zalewana w ciągu roku. Wody gruntowe gromadziły się w naturalnym zagłębieniu przy ul. [...], co utrudniało lub wręcz uniemożliwiało przejście ulicą. Biorąc pod uwagę całokształt przedstawionych okoliczności, Sąd doszedł do przekonania, że przyznanie na rzecz skarżącego od organu żądanej sumy pieniężnej jest nieuzasadnione. Zasądzona już grzywna w wysokości 3000 zł będzie wystarczającym środkiem dyscyplinująco-represyjnym . Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.