II OSK 2534/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 62/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. M. kwotę 3974 (trzy tysiące dziewięćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 62/22 oddalił skargę A. M. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Decyzją z [...] września 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 37 ust. 6 oraz w zw. z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm, dalej upzp), § 30 Uchwały Nr LVIII/841/02 Rady Gminy Warszawa-Białołęka z 27 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów X-71-cz. II i 0-50 (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 267 poz. 6896 z dnia 14 października 2002 r.) i zbyciem [...] sierpnia 2006 r. nieruchomości położonych w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w rejonie ul. [...], stanowiących działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 25 691,80 zł. Na marginesie należy dodać, że była to kolejna (3) decyzja organu, ponieważ wcześniejsze zostały uchylone przez Kolegium w ramach postępowań odwoławczych. 1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Kolegium decyzją z [...] listopada 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej a jej wartość została ustalona w prawidłowej wysokości w oparciu o wiarygodne i prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe. Kolegium precyzyjnie opisując ustalenia zawarte w operacie wskazało, że spełnia on wymogi formalne określane przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przez przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy określił bowiem wartość rynkową ww. działek według przeznaczenia w ogólnym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzonego uchwałą z dnia 28 września 1992 r. przy zastosowaniu podejścia porównawczego - metody porównywania parami, porównując wyceniane działki z trzema nieruchomościami podobnymi. Natomiast wartość ww. działek po wejściu w życie planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Białołęka z 27 września 2002 r. rzeczoznawca ustalił przy zastosowaniu podejścia porównawczego - metody korygowania ceny średniej, korygując wartość ww. działek przy porównaniu z 26 nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu. 1.4. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwalą Rady Gminy Warszawa-Białołęka z 27 września 2002 r. nie spowodował wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości, ponieważ do momentu jego uchwalenia obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z 28 września 1992 r., który to plan obejmował jego działki. Podniósł, że naliczenie opłaty planistycznej powinno wynikać z faktycznego wzrostu wartości, a nie jedynie z woli czy z bezwzględnej chęci naliczenia takowej opłaty. Skarżący zwrócił uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 27 września 2002 r. spowodował lokalizację na działce [...] drogi o charakterze publicznym ([...]), na którą był zmuszony wydzielić 1847 m2 (nr działki [...]). Za działkę drogową wchodzącą w skład drogi ([...]) nie dostał odszkodowania. Wydzielenie działki drogowej nr [...] spowodowało zawężenie działki nr [...], przez utworzenie ciągu przyrodniczego wzdłuż całej wschodniej granicy działki [...]. Spowodowało to wyłączenie z jakiejkolwiek zabudowy pasa gruntu o szerokości 12 m wzdłuż całej wschodniej granicy działki [...] na odcinku około 50 m. 1.5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 7 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą skargę oddalił. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo i precyzyjnie oceniły wartość dowodową operatów szacunkowych z 28 listopada 2020 r. Przede wszystkim są one kompletne i logiczne, spełniają warunki formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów, a przy tym zostały oparte na rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawierają wyczerpujące uargumentowanie wynikających z nich wniosków. Operaty mogły więc stanowić dowód na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości. Rzeczoznawca ustalił bowiem wartość przedmiotowych działek uwzględniając przeznaczenie nieruchomości sprzed wejścia w życie planu zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy Warszawa-Białołęka z 27 września 2002 r., z przeznaczeniem planistycznym określonym w tym planie. Prawidłowo również przyjął, iż nie wystąpiła sytuacja tzw. "luki planistycznej". Z tych operatów wynika, jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, iż istotne znaczenie dla określenia zmiany wartości przedmiotowych nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Białołęka z 27 września 2002 r., miała zmiana możliwości zabudowy przedmiotowych działek zabudową mieszkaniową, która to możliwość powstała w wyniku uchylenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzonego uchwałą z 28 września 1992 r. W opisach przedmiotowych działek zawartych w sporządzonych do nich operatach szacunkowych rzeczoznawca stwierdził, że przed wejściem w życie planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Białołęka z 27 września 2002 r. przedmiotowe działki nie były zlokalizowane przy ciągu komunikacyjnym. Okoliczność ta niewątpliwie uniemożliwiała ich zabudowanie zabudową mieszkaniową. Sytuacja ta zmieniła się w wyniku wejścia w życie planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Białołęka z 27 września 2002 r. Rzeczoznawca uznał, że wartość działki: nr [...] przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. wynosiła 71 848 zł, natomiast po uchwaleniu tego planu (na dzień [...] sierpnia 2006 r., tj. na dzień jej zbycia) wynosiła 143 696 zł; nr [...]przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. wynosiła 102 000 zł, natomiast po uchwaleniu tego planu (na dzień [...] sierpnia 2006 r., tj. na dzień jej zbycia) wynosiła 206 000 zł; nr [...] przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. wynosiła 81 070 zł, natomiast po uchwaleniu tego planu (na dzień [...] sierpnia 2006 r., tj. na dzień jej zbycia) wynosiła 162 140 zł. Zdaniem Sądu dokonana przez rzeczoznawcę wycena nie budzi zastrzeżeń. Sporządzone w sprawie operaty nie zawierają nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby ich wykorzystanie w postępowaniu dowodowym. 3. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa) polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy organy I i II instancji zaniechały zebrania całego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności: poprzez wydanie decyzji administracyjnej pomimo braku sporządzenia odpowiedniego operatu szacunkowego; poprzez brak wzięcia pod uwagę przez biegłego, że działki ewidencyjne nr [...] , [...] , [...] (obręb [...]) na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były częścią większej działki o nr ewidencyjnym nr [...] o pow. 2,2317 ha z dostępem do drogi publicznej, co spowodowało znaczne przeszacowanie wzrostu ich wartości, poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym szczególności operatów szacunkowych, które zostały uznane za prawidłowo sporządzone, wiarygodne i logiczne, pomimo iż pomijają one fakt wydzielenia tych działek z większej działki ewidencyjnej nr [...]oraz niewyjaśnienia, czy zaistniały warunki do ustalenia tzw. opłaty planistycznej oraz oparcia zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym, którego treść była podważana przez skarżącego kasacyjnie; b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 107 § 3 Kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy organy zawarły w uzasadnieniach ogólne stwierdzenia, w tym zwłaszcza w zakresie odpowiedzi na zarzuty skarżącego, a ponadto uzasadniły swe decyzje w sposób niewłaściwy i niewystarczający, wskazując jedynie, że operaty były sporządzone prawidłowo; 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2021, poz. 555, dalej rozporządzenie), poprzez błędną wykładnię polegającą na oddaleniu skargi i nie uchyleniu zaskarżonych decyzji i uznanie, że w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżącego kasacyjnie, tj. działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] podczas gdy do takiego wzrostu nie doszło, a nadto pominięcia faktu, iż w momencie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki nie istniały, gdyż stanowiły część działki ewidencyjnej nr [...], a opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.3. Kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp jest usprawiedliwiony. W istocie zaakceptowanie zarówno przez Sąd Wojewódzki jak i organy dokonania wyceny nieruchomości według jej stanu geodezyjnego na dzień sprzedaży, a nie na dzień wejścia w życie planu miejscowego doprowadziło do wypaczenia sensu tego unormowania. Uregulowana w tym przepisie opłata jest bowiem formą przejęcia przez wspólnotę samorządową skutków przysporzenia w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanego skutkiem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym i może być w oparciu o art. 98a ustawy z o gospodarce nieruchomościami podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości wywołanego właśnie takim podziałem obliczanej jako różnica pomiędzy wartością dużej działki przeznaczonej w planie pod budownictwo mieszkaniowe a sumą wartości wydzielonych działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie utrwalone stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z: 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07, 3 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 3390/14, 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 370/16, 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16, 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1191/16, 20.10.2020 r., sygn. akt II OSK 1540/20, 12.01.2021 r., II OSK 1407/19, 22.02.2024 r., sygn. akt II OSK 1212/21). 3.4. Tymczasem jak zasadnie zarzuca to skarżący, zarówno Sąd I instancji jak i organy obu instancji całkowicie pominęły fakt, iż operaty szacunkowe określają wartość działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], które nie istniały w momencie uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowiły one bowiem część większej działki o nr ewidencyjnym [...]o pow. 2.2317 ha obręb [...], która miała dostęp do drogi publicznej ul. Szamocin. Organy nie dostrzegły bowiem, że biegły dokonał wyceny nieruchomości po podziale, na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości nie będące nieruchomościami podobnymi do nieruchomości [...]. Wiadomym, a nawet wynikającym z operatów szacunkowych jest fakt, iż wyższą cenę osiągają nieruchomości, które mieszczą się w przedziale do 0,1300 ha. Natomiast im większa powierzchnia nieruchomości, tym niższa cena za 1 m2. Sąd nie zauważył, iż rzeczoznawca dokonując w operatach wyceny działek sprzedanych przez skarżącego kasacyjnie, za punkt odniesienia przyjmował działki po podziale. Wadliwe jest zatem obliczenie opłaty planistycznej, jeśli jej przesłanką jest kształtowanie się wartości działek o numerach ewidencyjnych [...] o pow. 0,1283 ha, [...] o pow. 0,2000 ha i [...] o pow. 0,1210 ha, czyli w kształcie będącym efektem podziału przez skarżącego kasacyjnie już po dniu wejścia w życie uchwały z 27 września 2002 r. Nr LVIII/841/02 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] i [...]. Operaty szacunkowe będące podstawą dla ustalenia opłaty planistycznej mówią jedynie o działkach po podziale, a nie wymieniają działki nr [...]. Również w zaskarżonym wyroku brak wzmianki o działce nr [...], co uzasadnia konkluzję, że Sąd I instancji błędnie uznał za prawidłowe wymienione operaty szacunkowe. 3.5. W konsekwencji zasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy wydano decyzję ustalającą opłatę pomimo braku sporządzenia operatu szacunkowego odpowiadającego wymaganiom art. 37 ust. 1 upzp. 3.6. Z uwagi na zasadność tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Rolą organu przy ponownym rozpoznaniu będzie zlecenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie planu. 3.7. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania okazały się usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 206 Ppsa.