II OSK 1879/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Rokietnica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 273/22 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 r., nr XLV/381/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I i III oraz oddala skargę w tej części; 2. zasądza od R. G. na rzecz Gminy Rokietnica kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 273/22, po rozpoznaniu skargi R. G. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Rokietnica (dalej: "Rada", "skarżąca kasacyjnie") z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLV/381/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej (dalej: "Uchwała", "plan miejscowy", "plan"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w jej częściach tekstowej i graficznej, w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1KDD, 2MN/U, 2ZP, 2KPJi, 3ZP w granicach działek ewidencyjnych [...] i [...] (pkt I); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. W skardze do WSA w Poznaniu, powyższej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 oraz art. 31 ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez istotne naruszenie prawa własności skarżącego oraz rażące ograniczenie swobody skarżącego w prowadzeniu działalności gospodarczej, polegające m.in.; na nieuzasadnionym zaplanowaniu na nieruchomości skarżącego dwóch dróg publicznych, gdzie każda z nich przebiegać ma w poprzek nieruchomości skarżącego; na bezpodstawnym przeznaczeniu części nieruchomości skarżącego na tereny zielone i pieszo-jezdnię; na przeznaczeniu terenu o powierzchni ponad 3200 m² wchodzącego w skład nieruchomości skarżącego pod tereny (w tym drogi) publiczne, co skutkować będzie wywłaszczeniem skarżącego; na pozbawieniu skarżącego możliwości swobodnego wykorzystania swojej nieruchomości oraz ograniczenie jego możliwości inwestycyjnych; na naruszeniu przysługującej skarżącemu swobody w prowadzeniu działalności gospodarczej poprzez pozbawienie skarżącego terenu, który z uwagi na konieczność parkowania sprzętu budowlanego, jest niezbędny w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej; 2) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę władztwa planistycznego i bezpodstawnego ograniczenia prawa własności skarżącego, polegające: na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie przeznaczenia części nieruchomości pod drugi publiczne pozbawiając skarżącego prawa własności do części nieruchomości oraz powodując, że tereny działki położone wzdłuż zaprojektowanych przez organ dróg stają się dla skarżącego nieużyteczne, albowiem ze względu na zbyt wąski pas terenu jakiekolwiek możliwości inwestycyjne są znacznie ograniczone, na ignorowaniu w toku procedury planistycznej zastanego stanu faktycznego, w szczególności istniejącego uzbrojenia terenu, na nieuzasadnionym zaplanowaniu na nieruchomości skarżącego dwóch dróg publicznych, gdzie każda z nich przebiegać ma w poprzek nieruchomości skarżącego, na przeznaczeniu terenu o powierzchni ponad 3200 m² wchodzącego w skład nieruchomości skarżącego pod tereny (w tym drogi) publiczne, co skutkować będzie wywłaszczeniem skarżącego, na nieuzasadnionym pomijaniu dotychczasowych nakładów poczynionych przez skarżącego na nieruchomości (m.in. wybudowanie drogi dojazdowej wraz infrastrukturą wodno-kanalizacyjną, telekomunikacyjną i elektryczną, instalacji fotowoltaicznej); na arbitralnym decydowaniu przez organ o przeznaczeniu nieruchomości skarżącego i ograniczeniu jego prawa do korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem (m.in. jako drogi dojazdowej, miejsc parkingowych, terenu pod zabudowę budynków jednorodzinnych); 3) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na wprowadzeniu dysproporcji pomiędzy interesami gminy a poszanowaniem praw właścicieli, polegające przede wszystkim: na nieuzasadnionym zaplanowaniu na nieruchomości skarżącego dwóch dróg publicznych, gdzie każda z nich przebiegać ma w poprzek nieruchomości skarżącego, na przeznaczeniu terenu o powierzchni ponad 3200 m² wchodzącego w skład nieruchomości skarżącego pod tereny (w tym drogi) publiczne, co skutkować będzie wywłaszczeniem skarżącego, na nierozpatrzeniu przez Radę uwag do projektów planu miejscowego oraz pominięciu alternatywnych wskazanych przez skarżącego rozwiązań w zakresie zagospodarowania terenu; na ograniczeniu prawa własności skarżącego ponad niezbędny zakres. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], których jest współwłaścicielem. Zdaniem skarżącego zaprojektowane drogi 1KDD oraz 2KDD mają przebiegać przez nieruchomość skarżącego, która jest w pełni zagospodarowana i zabudowana. Tym samym przebieg tych dróg pozbawi spokojne zamieszkiwanie na terenie przedmiotowych nieruchomości oraz bezpieczne poruszania się po niej, a przede wszystkim naruszy przysługujące skarżącemu prawo własności oraz prawo do dysponowania swoja nieruchomością. Dodatkowo skarżący wskazał, że na działce [...] w miejscu zaplanowanej drogi 2KDD posadowiona jest naziemna instalacja fotowoltaiczna. Skarżący nie zgodził się również z lokalizacją zabudowy szeregowej oznaczonej symbolem 1MNs oraz 2MNs na terenie działek skarżącego, wzdłuż drogi 2KDD. Podobnie skarżący zakwestionował zaprojektowanie pasów zieleni oznaczonych symbolem 2ZP oraz 3ZP. Następnie skarżący zakwestionował przebiegu drogi KPJi określonej ciągiem pieszo-jezdnym, który przebiegać ma w miejscu obecnej drogi dojazdowej do posesji skarżącego, wskazując, że budowa zaprojektowanej pieszo-jezdni pozbawi skarżącego aktualnego dojazdu do posesji, jak również wiązać się będzie ze znacznymi i niepotrzebnymi kosztami. Wyjaśnił, że na terenie obecnej drogi dojazdowej poprowadzone są wszystkie media (woda, kanalizacja, odwodnienia, prąd, gaz, światłowód, instalacja obsługująca bramy oraz monitoring). Nadto, część nieruchomości skarżącego, na której obecnie znajduje się droga dojazdowa, obciążona jest ograniczonymi prawami rzeczowymi, albowiem każdoczesnemu właścicielowi działki nr [...] przysługuje służebność drogowa ustanowiona na działce nr [...]. 2.2. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zdaniem organu postanowienia planu ograniczyły ingerencję w teren skarżącego do niezbędnego minimum w postaci terenów publicznych służących komunikacji oraz rekreacji, koniecznym funkcjom służebnym dla zabudowy mieszkaniowej, w sposób proporcjonalny. W ocenie Rady w pełni zasadne było wyznaczenie dwóch dróg (oraz drogi wewnętrznej i dojścia/dojazdu), bowiem bez takiego ukształtowania dróg upośledzone lub niemożliwe byłoby obsłużenie komunikacyjne wszystkich posesji. Wyjaśniono, że plan ustala prawo zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, parametry planu dostosowano tak, by była to zabudowa pełnowartościowa. Równocześnie wskazano, że dotąd były to tereny rolnicze, bez możliwości inwestycyjnych. 2.3. WSA w Poznaniu, wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 czerwca 2022 r. stwierdził, że skarga okazała się częściowo zasadna. W pierwszej kolejności wskazano, że tryb procedury planistycznej został przeprowadzony prawidłowo. W szczególności sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dla terenów oznaczonych na planie symbolem 1KDD wyznaczona droga publiczna obejmuje cześć działki skarżącego [...], która jest długa i wąska. W ocenie WSA w Poznaniu wytyczony przebieg drogi 1KDD powoduje, że działka ta, w zakresie, w jakim leży na terenie planu objętym symbolem 2MN/U nie może zostać zagospodarowana. Wyjaśniono, że po wydzieleniu pasa pod drogę 1KDD o szerokości 10 m, przy szerokości działki skarżącego ok. 24 m, pozostaje pas terenu o szerokości zaledwie 14 m, a przy tak wąskiej działce, możliwości inwestycyjne są znacznie ograniczone. Tym samym wytyczenia drogi 1KDD przez działkę [...] – z pominięciem jej wymiarów i ukształtowania powoduje, że część tej działki położona na terenie 2MN/U, nie może zostać wykorzystana w sposób przewidziany planem, pod zabudowę mieszkaniową lub usługową, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zapisów planu w powyższym zakresie. Za naruszenie granic władztwa planistycznego sąd pierwszej instancji uznał również utworzenie ogólnie dostępnych ciągów pieszych oraz terenów zielonych na terenach, które stanowią własność skarżącego. W ocenie WSA w Poznaniu nie można mówić o naruszeniu władztwa planistycznego w zakresie wyznaczenie działki 2KDD. Wyjaśniono, że sposób wytyczenia drogi 2KDD stanowi naruszenie prawa własności skarżącego, jednakże interes publiczny, jakim jest skomunikowanie terenu objętego planem, a tym samym zapewnienie dostępu do działek pozostałym właścicielom nieruchomości, powinno mieć pierwszeństwo nad interesem skarżącego. Podobnie WSA w Poznaniu uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące części działek oznaczonych w zaskarżonym planie symbolem 1 MNs. W powyższym zakresie sąd pierwszej instancji miał na względzie m.in., że tego typu przeznaczenie nieruchomości jest najkorzystniejsze z punktu widzenia właściciela nieruchomości. Podsumowując wskazano, że zaskarżony plan naruszał interes skarżącego w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1KDD, 2MN/U, 2ZP, 2KPJi, 3ZP w granicach działek ewidencyjnych [...] i [...], gdyż jego postanowienia stanowiły nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego. Natomiast w pozostałym zakresie sąd pierwszej instancji oddalił skargę nie dopatrując się naruszeń mających wpływ na sytuację prawną skarżącego. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Rokietnica, zaskarżając go w części, w zakresie punków I i III sentencji wyroku, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w oparciu o zgromadzone w sprawie akta, a w efekcie wydanie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie oparte o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, tj. uznanie, iż: A) działka skarżącego w zakresie w jakim jest położona na terenie objętym symbolem 2MN/U nie może zostać zagospodarowana; B) część działki skarżącego położona na terenie 2MN/U nie może faktycznie zostać wykorzystana w sposób przewidziany planem miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową; C) z uwagi na ukształtowanie działki skarżącego położonej na terenie 3MN/U istnieją poważne wątpliwości czy mogłaby ona zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem opisanym w planie miejscowym; D) ustalenie, że przeznaczenie w planie fragmentu nieruchomości skarżącego pod tereny 2ZP, 2KPJi, 3ZP, spowoduje realizację ciągów pieszych oraz terenów zielonych wymagających od skarżącego całkowitej zmiany układu komunikacyjnego przy równoczesnym zapewnieniu dostępu do tych działek osobom trzecim; 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez sąd I instancji, iż w omawianej sprawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy z powodu naruszenia zasad sporządzania planu - tj. z powodu naruszenia zasady proporcjonalności przy ingerencji w prawo własności; II. naruszenie wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiających tzw. władztwo planistyczne gminy, poprzez błędne zastosowanie, tj. uznanie, iż w niniejszej sprawie przeznaczenie w planie miejscowym części działek skarżącego pod tereny 1KDD, 2MN/U, 2ZP, 2KPJi, 3ZP stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy; 2) art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP, z których wynika tzw. zasada proporcjonalności, poprzez błędne zastosowanie, tj. uznanie, iż w niniejszej sprawie przeznaczenie w planie miejscowym części działek skarżącego pod tereny 1KDD, 2MN/U, 2ZP, 2KPJi, 3ZP stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności podczas gdy powyższe przeznaczenie w konfrontacji z interesem publicznym nie stanowiło nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego; 3) art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 9 u.p.z.p. poprzez brak zastosowania przepisów, które powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uznanie, iż przeznaczenie w planie miejscowym części działek skarżącego pod tereny komunikacji, zieleni oraz zabudowy w przyjętym kształcie nie stanowiło realizacji: wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami; oraz potrzeb interesu publicznego; 4) art. 35 u.p.z.p., poprzez brak zastosowania przepisu, który powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uznanie, iż przeznaczenie w planie miejscowym części działek skarżącego pod tereny 2ZP, 2KPJi, 3ZP (tereny zieleni urządzonej i teren wewnętrznego ciągu pieszo-jezdnego) uniemożliwi korzystanie z urządzonego przez skarżącego dojazdu do nieruchomości, podczas gdy art. 35 u.p.z.p. zapewnia możliwość korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania zgodnego z planem miejscowym; 5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego, tj. uznanie, iż gmina, stosując środki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przeznaczając nieruchomość skarżącego pod tereny dróg, zieleni urządzonej, a także tereny zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej, naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt I oraz III sentencji wyroku i oddalenie skargi w zakresie objętym pkt I sentencji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt I oraz III sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy, a co za tym idzie o odstąpienie od skierowania sprawy do postępowania uproszczonego. 4. Pismem z 10 sierpnia 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy Rada, przyjmując rozwiązania planistyczne zakwestionowane w punkcie I zaskarżonego wyroku nie nadużyła władztwa planistycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Rady, że do tego rodzaju naruszenia prawa w związku przyjęciem zaskarżonej uchwały nie doszło. 5.4. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przypomnieć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21 - CBOSA). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22, CBOSA). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA). Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21 oraz wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 452/24 - CBOSA). W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 - CBOSA). Dalej trzeba wskazać, że dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także równej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23, CBOSA). Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji naruszeń prawa na tyle poważnych, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA). 5.5. Przenosząc powyższe ogólne założenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, zauważyć, że sporny plan miejscowy przeznaczył dotychczasowe niezabudowane tereny rolne położone w kwartale między ulicami [...], [...] oraz [...], w zasadniczej części, pod zabudowę mieszkaniową. Okoliczność ta obligowała Radę do równoczesnego zapewnienia odpowiedniego układu komunikacyjnego, obsługującego te tereny przeznaczone do zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p.). To samo dotyczy zapewnienia publicznie dostępnych terenów zieleni urządzonej (art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 320/22, CBOSA). Konieczność wyznaczenia tego rodzaju terenów wynika m.in. z zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP). W kontekście zasady zrównoważonego rozwoju należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 2089/23, CBOSA; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Po drugie, w świetle zasygnalizowanej wyżej zasady władztwa publicznego, a także zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP ), to rada gminy, a nie organ nadzoru lub sądy administracyjne, jest powołana do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Ingerencja sądu jest tu zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy dane rozwiązanie planistyczne istotnie narusza prawo. Sąd administracyjny nie może natomiast oceniać spornych rozwiązań planistycznych pod kątem celowości (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1101/20 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1381/24 – CBOSA). Oceniając sporne rozwiązania komunikacyjne (droga 1KDD) oraz dotyczące terenów zielonych oraz ciągów pieszo-jezdnych (2ZP, 2KPJi, 3ZP) nie można przyjąć, że ich wyznaczenie nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, w tym z nadużyciem władztwa planistycznego. Co więcej, droga 1KDD jest niezbędna do połączenia planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z ulicą [...]. Droga 1KDD została przeprowadzona przy tym w ten sposób, że w przybliżeniu przebiega przez środek wspomnianego wyżej kwartału między ulicami [...], [...] oraz [...] (uwzględniając tereny dotychczas niezbudowane). Z punktu widzenia zasady proporcjonalności istotne jest również to, że w ramach tego kwartału, w części sąsiadującej z ulicą [...], to właśnie działka nr [...] była niezabudowana. Uzasadniało to przeprowadzenie drogi 1KDD po tej działce. Po trzecie, zasadnie podniosła Rada, że w sprawie nie wykazano, iż skarżący nie będzie mógł zgodnie z przeznaczeniem planistycznym zagospodarować działki nr [...]. Okoliczność, że skarżący nie będzie mógł na tej działce zrealizować zabudowy mieszkaniowej lub usługowej o parametrach zgodnych z jego oczekiwaniami nie przesądza jeszcze o nadużyciu władztwa planistycznego przez gminę. Ponadto, zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że granice terenów w planie miejscowym nie zawsze mogą pokrywać się z granicami działek ewidencyjnych. Przykładowo, może tu chodzić o potrzebę uwzględnienia istniejącej zabudowy, wyznaczenia sieci dróg publicznych lub innych terenów służących realizacji celu publicznego, czy też nietypowy kształt działek. Ten ostatni przypadek w praktyce dotyczy nierzadko m.in. terenów rolnych przekształcanych na tereny budowlane. Końcowo należy wskazać, że kwestie związane z ewentualną niemożnością korzystania z nieruchomości lub istotnym ograniczeniem wykorzystania danej działki w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem na skutek uchwalenia planu miejscowego, podobnie jak kwestie ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości, mogą być przedmiotem roszczeń cywilnoprawnych, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Z kolei w przypadku wywłaszczenia należących do skarżącego terenów przeznaczonych w planie na cele publiczne, skarżącemu będzie z tego tytułu przysługiwać odszkodowanie (art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). 5.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok w punktach I i III, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tej części. 5.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.