II OSK 1101/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 674/19 w sprawie ze skargi M. M. na niewykonanie przez Radę Gminy D. czynności nakazanych prawem oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 674/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie"), oddalił skargę M. M. (dalej: "skarżący") na niewykonanie przez Radę Gminy D. (dalej: "Rada Gminy", "organ") czynności nakazanej prawem, polegającej na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie geodezyjnym [...], zgodnie z przekazanym Radzie Gminy projektem uchwały. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 20 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, polegające na zaprzeczeniu, że doszło w okolicznościach sprawy do nadużycia władztwa planistycznego poprzez zaniechanie (odstąpienie od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy D. w obrębie geodezyjnym [...]); 2) art. 20 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., polegające na przyjęciu, że rada gminy ma prawo odstąpić całkowicie od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego projekt jest gotowy do uchwalenia, w oderwaniu od kompetencji przewidzianych przez powołane regulacje, w szczególności wobec braku uzasadnienia w celach określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., kierując się wyłącznie innymi celami związanymi z osobą właściciela nieruchomości – w kontekście nadużycia władztwa planistycznego, o którym mowa w pkt. I.1 podstaw skargi kasacyjnej; 3) art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") z zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że nie naruszono interesu prawnego skarżącego oraz poprzez uznanie, że uchwalenie przez Radę Gminy D. planu miejscowego, w kontekście zarzutów objętych pkt. I.1 oraz 2 podstaw skargi kasacyjnej, nie stanowi czynności nakazanej prawem albo odstąpienie od przyjęcia planu nie naruszyło praw skarżącego; II. zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez oddalenie skargi mimo niewykonania przez Radę Gminy obowiązku ciążącego na niej z mocy prawa, polegającego na dokończeniu procedury planistycznej poprzez uchwalenie planu miejscowego, w braku uzasadnionych podstaw zaniechania, w kontekście wynikającym z pkt. II oraz 2 podstaw skargi kasacyjnej; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia kwestii nadużycia władztwa planistycznego (pkt. I.1 oraz 2 podstaw skargi kasacyjnej) oraz indywidualnych okoliczności podniesionych przez skarżącego, oraz pełnego wyjaśnienia podstaw prawnych wskazanych w pkt. I niniejszej skargi kasacyjnej; 3) art. 101a ust. 2 u.s.g. poprzez zaniechanie nakazania Wojewodzie [...] przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy D. w obrębie geodezyjnym [...] w drodze zarządzenia zastępczego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania, względnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 2.2. W piśmie z [...] lutego 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie. 3. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z [...] stycznia 2023 r., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2023, sygn. akt II OSK 602/21; wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2142/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Olsztynie, oddalając skargę. W szczególności, w uzasadnieniu tego wyroku odniesiono się do kluczowej, z punktów widzenia wyniku sprawy, kwestii braku, w realiach niniejszej sprawy, podstaw prawnych uzasadniających nakazanie Wojewodzie [...] przyjęcia, w drodze zarządzenia zastępczego, planu miejscowego obejmującego działki skarżącego nr [...] oraz [...] w obrębie [...], gmina D. 4.5. Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga, po pierwsze, przypomnienia, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Nadzór wojewody nad wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego ograniczony jest do kryterium legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Mając na uwadze przywołaną wyżej konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), należy przyjąć, że ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w to władztwo może być oparta na kryterium legalności i wymaga zawsze wyraźnej i jednoznacznej podstawy ustawowej. Wymaga podkreślenia, że sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą dokonywać oceny aktu z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, a także kontroli ewentualnych zaniechań prawodawczych w tej materii, pod względem słuszności lub celowości. To bowiem rada gminy, a nie organ nadzoru lub sądy administracyjne, jest powołana do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 132/20, CBOSA). Można zatem powiedzieć, że konieczność ścisłej wykładni kompetencji sądów administracyjnych dotyczących ingerencji we władztwo planistyczne gminy wynika również z konstytucyjnej zasady trójpodziału władz (art. 10 Konstytucji RP). Po drugie, w aktualnym stanie prawnym (obowiązującym również w dniu wydania zaskarżonego wyroku) zasadą jest, że decyzja, czy uchwalić plan miejscowy dla danego obszaru, pozostawiona została uznaniu rady gminy. Decyzja w tej kwestii ma w istocie charakter decyzji z zakresu polityki lokalnej. Natomiast przypadki, w których rada gminy zobowiązana jest uchwalić plan miejscowy, zostały określone w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Przykładowo, takim przepisem odrębnym jest art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 151). Zgodnie z tym przepisem, gmina, która na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia uzyska potwierdzenie możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia otrzymania tej decyzji. W kontekście opisanej wyżej zasady wyłączności kompetencji rady gminy do uchwalenia planu miejscowego warto jeszcze wskazać na jeden wyjątek od tej zasady, przewidziany w u.p.z.p., a dotyczący inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim i metropolitalnym, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (zob. art. 12 ust. 3 u.p.z.p.) 4.6. Przenosząc te ogólne zasady na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przywołany w obu podstawach skargi kasacyjnej art. 101a u.s.g. (pkt. I.3, II.1 oraz II.3 petitum skargi kasacyjnej) może stanowić skuteczną podstawę skargi zmierzającej do nakazania organowi nadzoru przyjęcia planu miejscowego dla danego obszaru w drodze zarządzenia zastępczego wówczas, gdy istnieje norma ustawowa zobowiązująca radę gminy do uchwalenia, w określonym terminie, planu miejscowego dla tego obszaru (por. np. wyrok NSA z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13; wyrok NSA z 5 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1131/18; postanowienie NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2151/20; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2931/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak było normy ustawowej, która zobowiązywałaby Radę Gminy D. do uchwalenia planu miejscowego dla działek nr [...] oraz [...] w obrębie [...]. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (punkt I.2 petitum skargi kasacyjnej), przepisami przewidującymi obowiązek uchwalenia w określonym terminie planu miejscowego dla danego obszaru nie są art. 19 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy te regulują końcowe etapy procedury planistycznej dotyczące wprowadzania poprawek do projektu planu (art. 19 u.p.z.p.) oraz kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika natomiast, że rada gminy zobowiązana jest uchwalić, w określonym czasie, plan miejscowy zgodny z przygotowanym, na wcześniejszych etapach procedury planistycznej, projektem planu. Rada gminy, w ramach przysługujących jej wyłącznych kompetencji uchwałodawczych, może uznać, w drodze głosowania, że plan dla danego obszaru nie zostanie jednak uchwalony. Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie, gdzie projekt planu miejscowego, zgodny z oczekiwaniami skarżącego, nie uzyskał w trakcie głosowań podczas sesji odbytej 19 marca 2019 r., wymaganej większości głosów. Podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące przyczyn takiej, a nie innej decyzji radnych, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a ponadto dotyczą kwestii związanych z polityką lokalną, a nie kontrolą legalności działań i zaniechań administracji publicznej, do czego powołane są sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji RP). 4.7. Brak podstawy prawnej do nakazania organowi nadzoru wydania zarządzenia zastępczego dotyczącego przyjęcia planu miejscowego dla działek nr [...] oraz [...] w obrębie [...], gmina D. czyni bezzasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nadużycia władztwa planistycznego (pkt I.1 petitum skargi.). Zagadnienie dotyczące ewentualnego nadużycia władztwa planistycznego ma bowiem charter wtórny wobec kwestii istnienia ustawowego obowiązku przyjęcia w określonym terminie planu miejscowego. 4.8. W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono natomiast naruszenie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący nie legitymował się wymaganym interesem prawnym. Otóż w sprawie było bezsporne, że pierwotny projekt uchwały w sprawie planu miejscowego, nad którym głosowano 19 marca 2019 r., i który ostatecznie nie uzyskał wymaganej większości głosów, obejmował należące do skarżącego działki nr [...] oraz [...] w obrębie [...], gmina D. Kwestionowane przez skarżącego, w trybie art. 101a u.s.g., zaniechanie prawodawcze naruszało zatem bezpośrednio interes prawny skarżącego związany ze zgodnym z pierwotnym projektem planu miejscowego, przeznaczeniem jego nieruchomości. Przedmiotowe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem WSA w Olsztynie pomimo błędnego przyjęcia, że interes prawny skarżącego nie został naruszony, rozpoznał jednak sprawę co do istoty, tj. ocenił, czy istnieje ustawowy obowiązek uchwalenia w określonym terminie planu miejscowego dla obszaru obejmującego działki skarżącego. 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.