I GSK 1708/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 241/22 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 17 lutego 2022 r. nr 22/OR14/2022 w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz R. A. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 241/22 - po rozpoznaniu skargi R. A. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor OR lub organ) z dnia 17 lutego 2022 r., nr 22/OR14/2022 w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej i wypłaty premii zalesieniowej na rok 2020 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Bura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gołdapi z 10 września 2021 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor OR, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) w oparciu o wadliwą konstatację, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w postaci: - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.: Dz.U. 2020, 1371 ze zm.; dalej: ustawa PROW), które miało polegać na zaniechaniu włączenia do akt sprawy raportu z kontroli administracyjnej wniosku strony, co należało utożsamić z naruszeniem obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, który - w ocenie Sądu I instancji - w istocie nie został rozpatrzony i zebrany; przy czym wadliwość ta była w szczególności skutkiem pominięcia regulacji, które wskazują na brak jakichkolwiek podstaw do sporządzania raportu czy też sprawozdania z kontroli administracyjnej, a w konsekwencji - nie kreują po stronie organów Agencji generalnego obowiązku komunikowania producentowi rolnemu wyników kontroli administracyjnej przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności; niezależnie od powyższego skarżonym wyrokiem uchylone zostały decyzje organów obu instancji mimo braku jakichkolwiek ustaleń do co wpływu przywołanych wyżej naruszeń na wynik postępowania administracyjnego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na zaniechaniu dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wpływu stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy, co nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie; c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że brak raportu z kontroli administracyjnej uniemożliwił wydanie wyroku w oparciu o akta sprawy w sytuacji, gdy jednocześnie organowi II instancji nie został postawiony zarzut naruszenia obowiązku wyartykułowanego w art. 54 § 2 ustawy. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt I GSK 1778/22 w analogicznej sprawie. Skarżący kasacyjnie organ podniósł wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które - w jego ocenie - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Spośród trzech tego rodzaju zarzutów dwa, tj. zarzuty oznaczony literami a i c, mają komplementarny charakter, gdyż odnoszą się do bezpośrednich przyczyn uchylenia przez WSA w Olsztynie zaskarżonej decyzji. Z tego więc względu zostaną one omówione łącznie. Istotą sporu w niniejszej sprawie w tym zakresie było ustalenie czy organ w sposób prawidłowy zebrał i rozpoznał materiał dowodowy. Odmienny charakter wykazuje natomiast zarzut oznaczony literą b, poprzez który to skarżący kasacyjnie organ kwestionuje prawidłowość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, z punktu widzenia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z tym zarzut ten wymaga odrębnego potraktowania. Odnosząc się więc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż nie znajduje on uzasadnionych podstaw. W tym aspekcie zauważyć należy, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego, dotyczącego wyłącznie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy lub uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.). W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, co legło u podstaw wydania wyroku uchylającego ostateczną decyzję organu, a także to jakie Sąd zajął stanowisko w przedmiocie stanu faktycznego sprawy. WSA w Olsztynie wyjaśnił też związek pomiędzy stwierdzonym przez niego uchybieniem, a sposobem załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego w sprawie wyroku spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w zacytowanym wyżej przepisie. W szczególności w jego motywach wskazano prawną podstawę podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oraz zamieszczono jej wyjaśnienie. W związku z tym nie sposób jest zarzucić WSA w Olsztynie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności takiego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Przechodząc do pozostałych dwóch zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, na wstępie rozważań w tym przedmiocie stwierdzić należy, że poprzez te zarzuty skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie którym uznał on, że organ nie dopełnił spoczywających na nim obowiązków odnośnie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. W tym aspekcie organ nie zgodził się ze stanowiskiem WSA w Olsztynie, że wyrazem niedopełnienia przez niego obowiązków w tym zakresie było niezałączenie do akt sprawy protokołu kontroli administracyjnej. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności, chociaż stanowisko WSA w Olsztynie, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie do końca jest zasadne. Rozpoznając zarzutu oznaczony literą a, w którego treści wymieniono art. 135 p.p.s.a. należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., sygn. akt: III OSK 5636/21; z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12; z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13; z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). W tej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika ARiMR nie odpowiada prawu, a tym samym skorzystał z uprawnień zawartych w art. 135 p.p.s.a. Natomiast przepis ten nie służy celom jakich w nim upatruje skarżący. W zakresie stwierdzonego przez WSA w Olsztynie niedopełnienia przez organ odwoławczy obowiązków w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie nie sposób jest podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że wywiązał się on z nich w sposób należyty. Nie można stwierdzić, dlaczego organ zmniejszył powierzchnię zalesienia kwalifikującą się - zgodnie z rozporządzeniem 1306/2013 - z [2] ha do [1] ha. I dlaczego powierzchnie zalesienia niekwalifikującą się – zgodnie z ustawą o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego – zwiększył z [3] ha do [4] ha. Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest zaś uzupełnianie tego rodzaju braków zaskarżonej decyzji, w szczególności w odniesieniu do argumentów jej uzasadnienia czy też czynienie samodzielnych ustaleń w tym przedmiocie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału. Stanowisko organu w konkretnej, rozstrzyganej przez niego sprawie, winno bowiem w sposób jasny i jednoznaczny wynikać z treści uzasadnienia wydanej przez niego decyzji. WSA w Olsztynie niewątpliwie zasadnie stwierdził braki w zakresie materiału dowodowego sprawy oraz podjętych przez organ czynności dotyczących weryfikacji rzeczywistej powierzchni działek. Częściowo błędne jest natomiast ustalenie, że "organ zobowiązany będzie przedstawić raport z kontroli administracyjnej odnoszący się do wniosku skarżącego. Zapoznać z jego treścią skarżącego celem umożliwienia skarżącemu złożenia stosownych wniosków" (s. 8 zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że różnicę pomiędzy stwierdzoną powierzchnią działki, a powierzchnią deklarowaną można wykazać na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, niekoniecznie zaś tylko w oparciu o protokół kontroli administracyjnej wniosku. W przypadku tego rodzaju dokumentu rację ma organ, iż nie ma on jednoznacznie i formalnie sprecyzowanego obowiązku jego sporządzenia, a zwłaszcza komunikowania stronie rezultatów tego rodzaju czynności. Niemniej jednak, jeżeli powołuje się on w podstawie swojego rozstrzygnięcia na rezultaty tego rodzaju czynności, a organ II instancji potwierdza ich prawidłowość to winien je w odpowiedni sposób przedstawić, wskazując ich wynik oraz sposób dojścia do niego, aby umożliwić przeprowadzenie kontroli swojego stanowiska w tym zakresie. Wykazanie istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jaką stanowi różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną konkretnej działki niekoniecznie musi odbywać się na podstawie protokołu z kontroli administracyjnej, jak to przyjął WSA w Olsztynie. Z uwagi więc na powyższe w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, przyjmując różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a deklarowaną danej działki, organ będzie zobligowany do przedstawienia swojego umotywowanego stanowiska w tym względzie. W omawianym zakresie może oprzeć się zarówno na protokole kontroli administracyjnej, jednakże w razie jego niesporządzenia (na brak tego rodzaju obowiązku organ powołał się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co sugeruje, że dokument ten nie tyle nie został załączony do akt sprawy, ale w ogóle nie był sporządzony), winien odrębnie i niezależnie od protokołu, dokonać analizy zebranych dowodów w tym względzie. Chodzi tu przede wszystkim o dokumentację fotograficzną, ale również inne dostępne dowody, sięgnięcie do których może okazać się konieczne w stanie sprawy. W tym miejscu zaznaczyć także należy, że z uwagi na znaczny upływ czasu, oraz faktyczne zmiany stanu gruntów na działkach, NSA potwierdza bezprzedmiotowość wniosku o dokonanie kontroli na miejscu, gdyż wykluczyć należy przydatność takiej kontroli do określenia stanu faktycznego działek w 2020 r. Mając więc na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjnie, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).