II OSK 2046/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 817/21 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr WOA.7721.82.2021.HG w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Po 817/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Z. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z 19 sierpnia 2021 r., nr WOA.7721.82.2021.HG, w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, II. umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone przez WWINB z odwołania Z. D., III. zasądził od WWINB na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W toku kontroli na działce nr [...] przy ul. P. [...] w S. przeprowadzonej [...] marca 2018 r. ustalono, że na nieruchomości znajdują się: budynek usług oświaty – żłobek, powstały poprzez zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego; parterowy budynek z przyległą wiatą – budynek usługowy z lat 70. ub. wieku, nieużytkowany; budynek gospodarczy (murowany, parterowy) z lat 70. ub. wieku. Od [...] maja 2019 r. postępowanie toczyło się w sprawie legalności zabudowy (budynku gospodarczego zlokalizowanego od strony działki nr [...]), położonej na dz. nr [...] przy ul. P. [...] w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (PINB) [...] maja 2018 roku zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności zabudowy położonej na w/w działce nr [...]. W wyniku kolejnej kontroli [...] grudnia 2019 r. ustalono, że w głębi posesji znajduje się budynek o konstrukcji tradycyjnej, murowanej w dachem płaskim, kryty papą, który został zrealizowany w latach 70. ub. Wieku. Budynek w dniu kontroli użytkowany był jako budynek gospodarczy, w którym przechowywane były meble. Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzją z [...] lutego 2021 wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej "p.bud. z 1974 r.", w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud. z 1994 r. "PINB po rozpatrzeniu wniosku J. W. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. P. [...] w S. (od strony dz. nr [...]) – udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Decyzję doręczono jako stronie m.in. Z. D. Po rozpoznaniu odwołania Z. D. WWINB wydał opisaną na wstępie decyzję z [...]sierpnia 2021 r., którą utrzymał w mocy decyzję PINB. Organ II instancji wyjaśnił, że budynek gospodarczy istniał już w 1976r., a na jego realizację nie wydano pozwolenia na budowę. W sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Akceptując decyzję organu I instancji, organ odwoławczy dodał, że zlokalizowanie budynku na tej działce jest możliwe, ponadto ze złożonej przez właściciela ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny budynku gospodarczego, jego konstrukcja i statyka oraz rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe pozwalają na bezpieczne użytkowanie, obiekt nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania – art. 16 § 1 oraz art. 127 §1 w zw. z art. 28 k.p.a. polegającym na rozpoznaniu odwołania pochodzącego od podmiotu, który nie posiadał interesu prawnego w sprawie i co za tym idzie przymiotu strony postępowania. Wskazał, że rozstrzygnięcie o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie dotyczyło jedynie wzniesienia na działce nr [...] przy ul. P. [...] w S. budynku gospodarczego zlokalizowanego od strony działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Gminy S., tj. budynku oznaczonego protokole kontroli z [...] marca 2018 r., numerem [...]. Jak wynika przy tym, z wszystkich przeprowadzonych na posesji inwestora kontroli w tym w szczególności z protokołu kontroli z [...] czerwca 2021 r. przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest patrząc od strony ul. P. w głębi działki nr [...] należącej do inwestora i w odległości od 32 cm do 2 m od granicy z działką [...]. Dodatkowo, jak wynika z protokołów kontroli, przedmiotowy budynek wykorzystywany jest zgodnie ze swoim przeznaczeniem z jakim został wzniesiony, tj. jako budynek gospodarczy (protokół kontroli z [...] grudnia 2019 r.), a dopiero toczą się postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania tegoż obiektu na budynek usług oświaty – żłobek i uzupełnienia w ten sposób dwóch innych istniejących na tej samej nieruchomości budynków w postaci dawnego domu jednorodzinnego i dawnej stolarni, aktualnie wykorzystywanych jako budynki usług oświaty. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Z. D. jest właścicielką jednej z nieruchomości sąsiednich względem działki o nr ew. [...], na której wzniesiono sporny budynek gospodarczy i która z tego tytułu była przez organ I instancji uznawania za stronę postępowania. Stwierdził, że w postępowaniu, które dotyczyło legalizacji robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej w związku ze wzniesieniem spornego budynku gospodarczego na działce nr [...] w odległości od 32 cm do 2 m od granicy z działką [...], wyznaczenie kręgu stron postępowania winno nastąpić na zasadach ogólnych, to przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. niezależnie od tego jakie przepisy prawa materialnego (to jest prawa budowlanego z 1974 r. czy też z 1994 r.) znajdą ostatecznie zastosowanie w tym postępowaniu. Powyższe wynika z faktu, że art. 28 ust. 2 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, zawężający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma zastosowania w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego innych postępowaniach np. samowoli budowlanej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec usytuowania spornego budynku gospodarczego w głębi działki inwestora i w znacznym oddaleniu od granicy działki należącej do skarżącej brak jest jakiegokolwiek choćby potencjalnego oddziaływania tego konkretnego budynku wzniesionego i wykorzystywanego jako budynek gospodarczy na sferę uprawnień właścicielskich Z. D. do działki nr ew. [...] położonej przy ul. P. [...] w S., w tym wpływania tego budynku ponad przeciętną miarę na sposób korzystania z nieruchomości skarżącej. Skarżąca nie wykazała bowiem by przedmiotowy budynek gospodarczy wpływał na możliwość zagospodarowania jej działki, względnie by generował jakiekolwiek immisje, które mogą oddziaływać na jej działkę. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne jeżeli uwzględni się, że przedmiotowy parterowy budynek gospodarczy o maksymalnej wysokości 2,7 m posadowiony jej w odległości około 15 metrów od granicy działki skarżącej. Nawet przyjęcie, że skarżąca ma interes prawny w domaganiu się zbadania przez organy nadzoru budowlanego legalności wzniesienia i późniejszej przebudowy na żłobek budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w pobliżu granicy jej działki, nie przesądza automatycznie o posiadaniu interesu prawnego w zbadaniu legalności wzniesienia budynku gospodarczego zlokalizowanego w większym oddaleniu od granic jej działki. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Z. D. jako właścicielka działki nr [...] nie posiadała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie wzniesionego w warunkach samowoli budynku gospodarczego, a WWINB rozpoznając merytorycznie jej odwołanie w sytuacji, gdy odwołania nie wniosła żadna z obiektywnie posiadających taki status stron postępowania, dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 16 oraz art. 127 § 1 w z. z art. 28 k.p.a. W skardze kasacyjnej Z. D. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy budynek gospodarczy powstał w warunkach samowoli budowlanej (a zatem skarżąca była pozbawiona praw strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku powstałego w ramach samowoli budowlanej). Tym samym skarżąca jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, ponieważ odmienne założenie - przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca pozbawiona została prawa ochrony swego interesu w całym procesie inwestycyjno-budowlanym; 2. art. 28 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym legalizacji wzniesienia w warunkach samowoli budowlanej, a to w sytuacji gdy była uznana przez organ za stronę postępowania administracyjnego (także dotyczącego przedmiotowego budynku gospodarczego) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usług oświaty. Skoro zatem skarżąca była uznana za stronę w postępowaniu toczącym się przed Burmistrzem Miasta i Gminy S., posiadała interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy budynku gospodarczego (Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego), to w sposób oczywisty naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli względem organów państwa; 3. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa przez rozpoznanie odwołania wniesionego przez podmiot niebędący stroną postępowania i uznanie, że WWINB winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy kontrolowana decyzja nie była dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; II. przepisów postępowania, tj.: 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku polegające na uzasadnieniu orzeczenia w sposób lakoniczny, niespójny i uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji uznając, że skarżąca nie posiada statusu strony (w szczególności poprzez założenie a priori, że nie istnieją materialne podstawy do przyznana jej statusu strony), pomimo iż skarżąca w sposób szczegółowy opisała stopień i zakres oddziaływania budynku gospodarczego na nieruchomość sąsiednią. Kontrolę instancyjną uniemożliwiają (a przynajmniej znacząco utrudniają) zbyt ogólnikowe pojęcia użyte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny takie jak wskazanie, że budynek gospodarczy jest "w znacznym oddaleniu od granicy działki należącej do Z. D.". W dalszej części uzasadnienia Sąd posługuje się stwierdzeniem o "wpływaniu tego budynku ponad przeciętną miarę". Dalej Sąd określił odległość budynku gospodarczego na "ok. 15 metrów od granicy działki skarżącej" - nie podając konkretnych danych i w tym zakresie. Sąd zdaje się także nie dostrzegać, iż budynek gospodarczy trwale połączony został konstrukcyjnie z innym budynkiem (dawnej stolarni) w wielu płaszczyznach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd nie wskazał nawet jakie przepisy winny mieć zastosowanie na gruncie przedmiotowego postępowania - czy przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. czy też z 1974 r., lecz pozwoliło to na przyjęcie niejako "z góry", że skarżąca nie posiadałaby interesu prawnego i przymiotu strony; 5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i zignorowanie w zaskarżonym wyroku podnoszonych w skardze zarzutów oraz częściowe zignorowanie stanowiska skarżącej wyrażonego w piśmie procesowym pełnomocnika z [...] maja 2022 r. Sąd poprzestał jedynie na konkluzji, że stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego (i na tej podstawie określanie kręgu stron postępowania administracyjnego) oznaczałoby, że zaskarżanie zapadłych w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięć nabrałoby charakteru powszechnego i służącego każdemu. Sąd nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego podstawy prawnej zaskarżonej decyzji - choć zagadnienie to ma oczywisty wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Z powyższym wiąże się także zarzut dotyczący niewskazania przepisów prawa budowlanego, które w przedmiotowym postępowaniu winny mieć zastosowanie. Wreszcie, Sąd nie wyjaśnił w sposób dostateczny dlaczego szczegółowo opisywane przez skarżącą immisje związane z funkcjonowaniem budynku gospodarczego, nie świadczą o tym, że nie posiada ona interesu prawnego, a przez to statusu strony postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu podniesiono m.in, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości znajdującej się przy ul. P. [...] w S., a zatem w pobliżu budynku, którego postępowanie dotyczy. Jak wskazywano to w trakcie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, budynek gospodarczy wyróżnia się na tle pozostałych zabudowań, wpływa na estetykę otoczenia (a przez to potencjalnie zaniża wartość także nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca). Stan techniczny budynku powoduje nadto bezpośrednie zagrożenie dla przechodniów (chociażby w przypadku trudnych warunków pogodowych, takich jak silne wiatry). Dokonując analizy okoliczności i ustaleń faktycznych, Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy powołał się na protokół kontroli pracowników organu, z którego wynikać miało, iż w budynku składowane są różne przedmioty (protokół kontroli z [...] grudnia 2019 r.). W toku postępowania administracyjnego skarżąca wielokrotnie wykazywała, że w budynku gospodarczym przebywają dzieci uczęszczające do przedszkola i żłobka. Potwierdza to fakt, iż budynek ten został przebudowany i połączony z innym obiektem budowlanym znajdującym się na działce, której właścicielką jest J. W., a w którym także przebywają dzieci (budynek gospodarczy jest trwale połączony z drugim budynkiem w wielu płaszczyznach). Fakt przebywania w budynku dzieci, jednoznacznie wskazuje na powstałe w ten sposób immisje - odziaływujące na nieruchomość skarżącej. Skarżąca od ok. 4 lat brała udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących kontroli legalności zabudowy obiektów na nieruchomości należącej do J. W. - w tym także budynku gospodarczego. Dostarczała dokumenty, zdjęcia, mapki. Aktywność skarżącej widoczna jest zarówno na etapie postępowania przed PINB, przed WWINB jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Co zaskakujące i całkowicie niezrozumiałe - po kilku latach postępowania, Sąd przesądza o braku interesu prawnego po stronie skarżącej, a to w sytuacji, gdy jakikolwiek organ nie miał w tym zakresie wątpliwości. Dalej autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, a przede wszystkim skutków, które wywołać miała decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Tymczasem obowiązkiem Sądu było nie tylko jednoznaczne wskazanie przepisu, który miałby zostać naruszony, ale także opisanie i wyjaśnienie dlaczego w ocenie Sądu naruszenie to miało charakter rażący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z przywołanych przepisów wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). W jego ramach nie jest więc możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17; przywoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem skarżąca nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Wskazał mianowicie, że wobec usytuowania spornego budynku gospodarczego w głębi działki inwestora i w znacznym oddaleniu od granicy działki należącej do skarżącej brak jest jakiegokolwiek choćby potencjalnego oddziaływania tego konkretnego budynku wzniesionego i wykorzystywanego jako budynek gospodarczy na sferę uprawnień właścicielskich skarżącej do działki nr ew. [...], w tym wpływania tego budynku ponad przeciętną miarę na sposób korzystania z nieruchomości skarżącej. Skarżąca nie wykazała bowiem by przedmiotowy budynek gospodarczy, parterowy, o maksymalnej wysokości 2,7 m, posadowiony w odległości ok. 15 m od granicy działki skarżącej – wpływał na możliwość zagospodarowania jej działki, względnie by generował jakiekolwiek immisje, które mogą oddziaływać na jej działkę. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie stanowi o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym tego budynku okoliczność, że w jej ocenie budynek ten negatywnie wpływa na estetykę okolicy i w ten sposób jest jednym z czynników wpływających na wartość innych nieruchomości przy ul. P., w tym nieruchomości skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekaz co do motywów rozstrzygnięcia jest jasny, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Przedstawiony w rozpoznawanej sprawie tok rozumowania w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19). W tym miejscu wskazać należy, że w świetle art. 184 p.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z 10 października 2021 r., sygn. III FSK 4552/21). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo, mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Dodatkowo, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r.; sygn. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r.; sygn. I GSK 264/09). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów nadzoru budowlanego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w S., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można przy tym oczekiwać, że zostaną rozpatrzone wszelkie możliwe, choć nie sprecyzowane przez stronę w skardze kasacyjnej, przepisy mogące ewentualnie mieć zastosowanie w sprawie. W skardze kasacyjnej nie powiązano naruszenia tej normy z żadnymi przepisami, których naruszenie Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić z urzędu. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy na wstępie wyjaśnić, że odwołanie jest środkiem prawnym inicjującym tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony (art. 127 § 1 k.p.a.). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, a wyłącznie z inicjatywy podmiotu znajdującego się poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Zadaniem organu odwoławczego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, jest więc zweryfikowanie czy wniesione w sprawie odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który wniósł odwołanie. W konsekwencji, rozstrzygnięcie organu II instancji wydane mimo braku złożenia odwołania pochodzącego od osoby uprawnionej, względnie rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotu nielegitymującego się przymiotem strony postępowania, musi być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. II OSK 953/17). W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 42 ust. 2 i 3 p.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.bud. z 1994 r. Przepis art. 42 ust. 2 p.bud. z 1974 r. stanowi, że poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (ust. 3). W ustawie Prawo budowlane z 1974 r. w odniesieniu do postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie ma przepisu szczególnego, określającego krąg osób posiadających legitymację do udziału w tym postępowaniu, tak jak np. w art. 59 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy z 1994 r. Mając zatem na uwadze, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, nie można wykluczyć udziału w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jako strony właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora. Warunkiem jednak uznania, że jest on stroną tego postępowania jest uprzednie ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego właściciel nieruchomości może żądać zaniechania czynności związanych z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jako sprzecznych z jego prawnie chronionym interesem. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie upatruje źródła swojego interesu prawnego w tym, że jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej, była uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym, a nadto miała przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest związany ustaleniami organów co do kręgu stron postępowania administracyjnego, co wynika z samej istoty sądowej kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Określony podmiot nie może stać się stroną postępowania tylko wskutek potraktowania go w ten sposób przez organ administracji na określonym etapie (etapach) postępowania (a więc np. przez sam fakt doręczenia decyzji administracyjnej lub nawet merytorycznego rozpoznania wniesionego przezeń "odwołania"). Przymiot strony musi mieć oparcie w przepisie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. II OSK 3101/14). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego oznaczonego protokole kontroli z [...] marca 2018r. jako obiekt nr [...]. Przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest od strony ul. P. w głębi działki nr [...] należącej do inwestora i w odległości od 32 cm do 2 m od granicy z działką [...]. Postępowanie niniejsze nie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania tego obiektu na budynek usług oświaty – żłobek. Skarżąca kasacyjnie, aby posiadać przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z [...] lutego 2021 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 p.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.bud. z 1994 r., a tym samym być uprawnioną do wniesienia odwołania od tej decyzji powinna wykazać swój interes prawny w tym postępowaniu, tj. wykazać, że rozstrzygnięcie ww. decyzji wpływa na jej prawa i obowiązki, innymi słowy godzi w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Skarżąca kasacyjnie wywodzi swój interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, z prawa własności do nieruchomości sąsiedniej, tj. z art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji konieczne było ustalenie, czy przedmiotowy obiekt budowlany mógłby choćby potencjalnie oddziaływać na nieruchomość skarżącej kasacyjnie. Pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Istnieje on zatem wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Na te cechy decydujące o zakwalifikowaniu interesu jako prawnego, na bazie poglądów wypracowanych w doktrynie, powszechnie zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1957/11). W świetle powyższego, niewątpliwie dla uzyskania legitymacji do bycia stroną w sprawie administracyjnej wystarczający nie jest interes faktyczny dający się racjonalnie uzasadnić, tj. stan, w którym określona osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, lecz interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. O interesie prawnym właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich przesądza każdorazowo zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i możliwość naruszenia przez nią przepisów prawa materialnego określającego status prawny danego podmiotu. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że wobec usytuowania spornego budynku gospodarczego w głębi działki inwestora od strony ul. P. i w znacznym oddaleniu od granicy działki należącej do skarżącej, należy zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku jakiegokolwiek choćby potencjalnego oddziaływania tego konkretnego budynku wzniesionego i wykorzystywanego jako budynek gospodarczy na sferę uprawnień właścicielskich Z. D. do działki nr ew. [...], w tym wpływania tego budynku ponad przeciętną miarę na sposób korzystania z nieruchomości skarżącej. Skarżąca nie wykazała by przedmiotowy budynek gospodarczy wpływał na możliwość zagospodarowania jej działki, względnie by generował jakiekolwiek immisje, które mogą oddziaływać na jej działkę. Innymi słowy, nie wykazała, aby dopuszczenie przedmiotowego budynku, o wysokości 2,7 m, posadowionego w odległości ok. 15 m od granicy jej działki, do użytkowania samo w sobie ograniczało w jakikolwiek sposób korzystanie przez skarżącą kasacyjnie z działki nr ew. [...] zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności do niej, czy też rozporządzanie przedmiotową działką (art. 140 k.c.). Twierdzenia o negatywnym wpływie na estetykę okolicy, wartości nieruchomości przy ul. P. mogą jedynie, ewentualnie, świadczyć o interesie faktycznym skarżącej kasacyjnie. Nie godzą natomiast w żadne jej interesy chronione prawnie. Kwestia immisji – hałasu generowanego przez dzieci uczęszczające do przedszkola i żłobka mogłaby ewentualnie stanowić podstawę przyznania skarżącej kasacyjnie przymiotu strony w postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu na budynek usług oświaty. O statusie strony nie mogą również przesądzać wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Nie ograniczają one bowiem w żaden sposób prawa własności skarżącej kasacyjnie. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że Z. D. jako właścicielka działki nr [...] nie posiadała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie wzniesionego w warunkach samowoli budynku gospodarczego, jednak nie można się zgodzić z poglądem Sądu pierwszej instancji, że WWINB rozpoznając merytorycznie jej odwołanie w sytuacji, gdy odwołania nie wniosła żadna z obiektywnie posiadających taki status stron postępowania, dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. art. 16 oraz art. 127 § 1 w z. z art. 28 k.p.a. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. W okolicznościach tej sprawy, mając na uwadze także i to, że ustalenie przymiotu strony co do zasady jest kwestią ocenną, nie można uznać, że brak po stronie Z. D. interesu prawnego w tej sprawie był tak oczywisty, że rozpoznanie odwołania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta nie wpływa jednak na wynik tej sprawy, ponieważ istotnie w świetle wyżej poczynionych rozważań skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie i organ odwoławczy powinien postępowanie odwoławcze umorzyć, a właśnie takie rozstrzygnięcie podjął Sąd pierwszej instancji w tej sprawie. W konsekwencji chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.bud. z 1994 r. i w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.