II SA/Gl 13/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi A. P., K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie konstrukcji dachu i nadbudowie części budynku w poziomie poddasza (zabudowie tarasu) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1 obręb H. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta B. (dalej: Prezydent) wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą odmówił J. P. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa na wstępie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpatrzenia odwołania A. i K. P., utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - brak bowiem w analizowanym obszarze przynajmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wymagań w zakresie nowej zabudowy dotyczących parametrów (kątów nachylenia) dachu. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/G1 595718 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. W ocenie Sądu ustalenia zarówno organu I, jak i II instancji nie były prawidłowe, bowiem błędnie zinterpretowano § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tym przepisem geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organy planistyczne nie są tu więc związane ściśle parametrami dachów w obszarze analizowanym. Wystarczy stwierdzenie, że powyższe parametry są odpowiednie. Sąd stwierdził, że dach budynku J. P., co do zasady odpowiada dachom budynków w obszarze analizowanym. Legalizacja samowoli dotyczy jedynie dwóch niewielkich połaci. Zaś organy administracji nie wykazały w żaden sposób, iż taka konstrukcja dachu jest "nieodpowiednia" z punktu widzenia istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz formy architektonicznej i walorów architektonicznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). A tylko w takim przypadku możliwa jest odmowa określenia warunków zabudowy. Po tym wyroku Prezydent przeprowadził ponownie postępowanie i decyzją z [...] r. ustalił warunki zabudowy dla ww. przedsięwzięcia, uznając, że spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tzn.: jedna z sąsiednich działek, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu - wnioskowana zmiana konstrukcji dachu wraz z zabudową istniejącego tarasu stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na terenie objętym wnioskiem i w obszarze analizy; wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej tj. do ul. [...] (drogi gminnej) dojazdem pośrednim po działce nr 2 i dojściem pośrednim po działkach nr : 3 i 4; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego ani leśnego, ani wyłączenia z produkcji rolniczej, ponieważ wnioskowana działka nr 1 (na której położona jest część budynku objętego legalizowaną zmianą konstrukcji dachu i nadbudową) stanowi grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako B - teren zabudowy mieszkaniowej; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W konsekwencji powyższego organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji A. i K. P. podnoszą, że działka nr 1 nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt. 14 u.p.z.p., bowiem nie została ustanowiona odpowiednia służebność drogowa. Natomiast, jak wynika z orzecznictwa sądowego, dostęp do drogi publicznej w tej formie powinien być prawnie zagwarantowany już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium decyzją wskazaną na wstępie utrzymało rozstrzygnięcie Prezydenta w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, iż wydzielenie działki nr 1 o powierzchni 123 m3 nastąpiło na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. Obecnie w budynku przy ul. [...] usytuowanym na działce nr 1 funkcjonują trzy odrębne nieruchomości lokalowe. Właścicielami lokalu [...] i [...] są D. i D. B. Dojście do budynku zostało zagwarantowane orzeczeniem sądu o ustanowieniu drogi koniecznej (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...] służebność drogi koniecznej od ul. [...] w B., której treścią jest jedynie prawo przejścia, przebiega po działce nr 3 pasem gruntu o szerokości 1,5 m i długości 33,5 m i działce nr 4 pasem gruntu o szerokości 1,5 m na długości 5,4 m. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze przedmiot postępowania, którym jest legalizacja samowoli budowlanej obejmującej fragment dachu i zabudowę tarasu w istniejącym budynku, istotą problemu nie jest uregulowanie dojazdu do nieruchomości J. P. Obecnie obiekt objęty wnioskiem zlokalizowany jest po obrysie działki w otoczeniu działek wtórnie wydzielonych i należących do kilku osób. Taki stan rzeczy jest skutkiem umów zbycia oraz darowizny. W konsekwencji dokonania tych czynności działka utraciła dostęp do drogi publicznej. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, iż w niniejszej sprawie ustanowienie służebności przejazdu - na tym etapie - jest przedwczesne (zamiary inwestora co do dalszej legalizacji obiektu, które zostaną sprecyzowane w momencie złożenia dokumentów legalizacyjnych przed PINB dla Miasta B.). Nawet na tym etapie nie można wykluczyć rezygnacji ze starań o legalizację samowoli, co powoduje, iż zobowiązanie J. P. do ponoszenia kosztów jest nieuzasadnione. Kolegium podziela równocześnie stanowisko Prezydenta Miasta, iż w definicji pojęcia "dostęp do drogi publicznej" określonej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pojawia się pojęcie służebności w czasie niedokonanym tj. "przez ustanowienie odpowiedniej służebności". Charakter informacyjny decyzji o warunkach zabudowy kłóci się - jak słusznie zauważył organ I instancji - z trwałym obciążeniem nieruchomości, gdy przeciwwskazaniem do lokalizacji inwestycji okaże się późniejszy brak dobrego sąsiedztwa dla danej funkcji. W skardze z dnia strony zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że teren działki nr 1 posiada pośredni dostęp do drogi publicznej; 2) art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że powierzchnia działki nr 1 spełnia wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego; 3) art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację, że posiadanie służebności drogi koniecznej na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest niewymagalne na co wskazuje użyty w przepisie zwrot "przez ustanowienie odpowiedniej służebności" w związku z tym dostęp prawny do drogi nie musi istnieć w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], a także o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organów orzekających w sprawie, działka nr 1, na której zlokalizowany jest budynek składający się z trzech nieruchomości lokalowych przy ul. [...] w B., ma dostęp do drogi publicznej - do ul. [...]. Stąd został spełniony warunek konieczny do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie konstrukcji dachu i nadbudowie części budynku na poziomie poddasza (zabudowie tarasu). W ocenie Sądu ustalony stan faktyczny sprawy tego nie potwierdza. Przedmiotowy budynek objęty zlokalizowany jest "po obrysie działki", co jest skutkiem podziałów pierwotnej działki budowlanej w związku z umowami zbycia oraz darowizny. W konsekwencji dokonanych podziałów działka nr 1 utraciła dostęp do drogi publicznej. Dojście do budynku zostało zagwarantowane orzeczeniem sądu o ustanowieniu służebność drogi koniecznej od ul. [...], zaś jej treścią jest jedynie prawo przejścia, przebiegające po działce nr 3 pasem gruntu o szerokości 1,5 m i długości 33,5 m i działce nr 4 pasem gruntu o szerokości 1,5 m na długości 5,4 m. Nie budzi wątpliwości, że parametry tej służebności nie odpowiadają nawet minimalnym wymogom odnoszonym do dróg. Dostęp do drogi publicznej jest jednym z niezbędnych warunków umożliwiających podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego w budownictwie. Nie jest bowiem możliwe właściwe użytkowanie obiektu budowlanego - bez względu na jego charakter - bez istnienia szlaków komunikacyjnych umożliwiających swobodny dostęp do nieruchomości nie tylko pieszym, ale również pojazdom mechanicznym. W wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10 (LEX nr 1134695), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uzyskanie praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji (w przypadku gdy działka inwestora nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej) jest jednym z niezbędnych warunków, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., II SA/Lu 219/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 453). W ocenie Sądu, powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu, bowiem wymóg dostępu do drogi publicznej określony w art. 61 ust. 1 pkt. 2) u.p.z.p. odnosi się generalnie do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie zależnie od tego czy polegają one na budowie nowego obiektu, jego przebudowie czy też legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nie ma też znaczenia to, że pierwotnie teren miał dostęp do drogi publicznej, a utracił go w wyniku dokonanych podziałów. Nietrafny jest argument podnoszony przez organy orzekające w sprawie, jakoby dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 2) w zw. z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. nie musi być zagwarantowany w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli zagwarantowanie to miałoby nastąpić w wyniku ustanowienia służebności drogi koniecznej, to nie może być ono hipotetyczne. Służebność taka powinna być ustanowiona. Na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę na taką oto kwestię. Jest oczywiście rzeczą paradoksalną to, że przedmiotowy teren utracił dostęp do drogi publicznej, podczas gdy obowiązkiem organów administracji dokonujących podziałów pierwotnej działki, mającej dostęp do drogi publicznej, było zabezpieczenie tego (dalszego) dostępu. Konsekwencje błędów organów ponosi teraz, w związku z próbą legalizacji samowoli budowlanej, właścicielka wydzielonego lokalu nr [...] (J. P.). W związku z tym to także organy administracji, powinny podejmować działania zmierzające do uregulowania tej sytuacji, ale nie w taki sposób, jak próbowały to uczynić. Nie można zwłaszcza, wbrew ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy, twierdzić, że działka ma dostęp do drogi publicznej, skoro go nie ma. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji obarczone wad ą naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 2) u.p.z.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.