II SA/Wa 681/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi N.K. i D.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy najmu lokalu socjalnego oddala skargę Zarząd Dzielnicy [...], (dalej, jako "Zarząd") działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r.), w zw. z § 6 pkt 18 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 12, § 22 ust. 5 i art. 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. poz. 3937 z późn. zm.), w dniu [...] listopada 2019 r. podjął uchwałę nr [...], w której nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z N. i D.K (dalej: "wnioskodawcy"). Zarząd w uzasadnieniu uchwały podał, że wnioskodawcy złożyli wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego położonego w [...] przy ul [...] m. [...], którego właścicielami są rodzice N.K.. Wnioskodawcy zamieszkują w lokalu, w którym powierzchnia mieszkalna nie przekracza 6 m² na osobę, a średniomiesięczny dochód na osobę w gospodarstwie domowym wyniósł 640,86 zł i nie przekracza kryterium niedostatku. Rodzice wnioskodawczyni są właścicielami dwóch lokali mieszkalnych położonych na terenie [...] – tego, z którego wnioskodawcy ubiegają się o pomoc mieszkaniową oraz lokalu nr [...] przy ul. [...], w którym zameldowana jest wnioskodawczyni i jej dzieci. Natomiast wnioskodawca zameldowany jest w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Przy analizie sprawy wzięto pod uwagę art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym rodzice i dzieci obowiązani są do wzajemnego wspierania się, zatem przy pomocy rodziny w pierwszej kolejności wnioskodawcy winni poprawić swoja sytuacje mieszkaniową. W sprawie ma zastosowanie § 22 ust. 5 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. zgodnie z którym informacje uzyskane w toku analizy wniosku mogą stanowić podstawę odmowy jego zakwalifikowania. N. i D. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu z dnia [...] listopada 2019 r. żądając jej uchylenia oraz zakwalifikowania i umieszczenia skarżących na liście oczekujących na najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odmowa zakwalifikowania została podyktowana wyłącznie przypuszczeniem, że skarżący mogą obecnie lub w przyszłości korzystać z mieszkań zajmowanych przez ich rodziców. Wszystkie pozostałe przesłanki określone w uchwale zostały przez skarżących spełnione. Zarząd w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania na podstawie powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowi uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, która zawiera zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego - reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. W stosunku do uchwał indywidualnych nie mają zastosowania przepisy K.p.a., co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola sądowo-administracyjna takich uchwał dokonywana jest w trybie art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, stosownie do przepisu art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przedmiotowy wniosek skarżących dotyczy najmu lokalu socjalnego, a kwestie związane z najmem lokali komunalnych reguluje generalnie prawo cywilne. Natomiast jedynie - jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej - podlega kontroli sądu administracyjnego uchwała zarządu dzielnicy podjęta w sprawie zakwalifikowania wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu socjalnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uchwała ta nie jest decyzją administracyjną (wydaną przez organ kolegialny), gdyż ustawa z 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw do przyjęcia takiej formy prawnej dla załatwiania ww. sprawy. Jest ona zaś aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713). Zgodnie z § 4 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, 2) a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Natomiast zgodnie z § 12 przedmiotowej uchwały, Umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 pkt 3, oraz znajduje się w niedostatku. Zgodnie z § 22 przedmiotowej uchwały, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych – w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadało ostatnie miejsce zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w [...] - w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy (ust. 1). Przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1, bierze się pod uwagę warunki mieszkaniowe w poprzednim miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz innych osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania (ust. 2). Burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania (ust. 3). Wnioski, o których mowa w ust. 1, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza dzielnicy pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji do zaopiniowania (ust. 4). Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, może stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku (ust. 5). Zgodnie z § 24 ust. 1 przedmiotowej uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., postanowień § 4 cyt. uchwały, nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej: niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania lub istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela. Należy jednak zwrócić w tym miejscu uwagę, iż dokonywanie przez organ oceny w powyższym zakresie nie może pomijać faktu, że osoba, ubiegająca się o przyznanie lokalu socjalnego, nie spełniała innych warunków, wynikających z treści omawianej uchwały. Wskazać trzeba, że uchwała ta w § 12 przewiduje wymóg niedysponowania przez osobę ubiegającą się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego tytułem prawnym do jakiegokolwiek lokalu. Przepis ten stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego - z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - może być zawarta (tylko) z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 (ww. uchwały), z zastrzeżeniem (jej) § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Wyrażona w tym przepisie norma stanowi zaś powtórzenie treści zawartej art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 150 z późn. zm.), zgodnie z którym umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. O tym zaś, że uregulowany w art. 680-692 Kodeksu cywilnego stosunek najmu lokalu stanowi tytuł prawny do lokalu świadczy już art. 2 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy, zgodnie z którym, ilekroć jest w niej mowa o lokatorze to należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Niewątpliwie zatem ustawodawca uznaje najem za jeden z tytułów prawnych do lokalu. Powyższe stanowisko potwierdza jednolicie orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II CK 655/04, Monitor Prawniczy 2005, nr 10, s. 479) Sąd Najwyższy uznał, że przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym. W zapatrywanie to wpisuje się także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r. (sygn. akt I CKN 723/99), w którym przyjęto, iż tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego - na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych - oznacza istnienie stosunku prawnego (rzeczowego, obligacyjnego, opartego na innej podstawie) będącego podstawą do korzystania w imieniu własnym z lokalu mieszkalnego. Za tytuł taki Sąd Najwyższy uznał np. obligacyjny stosunek użyczenia lokalu (wyrok z dnia 24 października 2002 r. sygn. akt I CKN 1074/00), czy stosunek prawnorodzinny (wyrok z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 484/07). W uchwale zaś z dnia 13 stycznia 2013 r. (sygn. akt II PZP 6/12, OSNP 2013, nr 9-10, poz. 102) Sąd Najwyższy stwierdził, że (cyt.): "Zwrot »tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu« jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych - takich np. jak najem, użyczenie)." Przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" aprobuje także piśmiennictwo, w którym w szczególności wskazuje się, że tytuł prawny do lokalu obejmuje poza własnością również najem, jak też używanie mieszkania na podstawie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu, a także - na podstawie użyczenia, służebności i użytkowania czy stosunku rodzinnego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 43-47). Tym samym, zakres pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" nie ogranicza się tylko do stosunków prawnorzeczowych (patrz wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1793/16). Z akt sprawy wynika, że skarżąca wraz z mężem i dziećmi zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] na podstawie umowy użyczenia (k. 24 akt administracyjnych). Lokal ten stanowi własność jej rodziców. W tej sytuacji, pomimo spełnia przesłanek z § 4 pkt 1 przedmiotowej uchwały w związku z brzmieniem jej § 12 wniosek skarżących nie mógł zostać pozytywnie załatwiony. Reasumując, ocenie Sądu, w niniejszym przypadku brak było podstaw do uwzględnienia przez organ wniosku skarżących. Skarżąca, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, legitymowała się bowiem tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, (umową użyczenia dotyczącą obecnie zajmowanego przez skarżącą i jej rodzinę lokalu mieszkalnego), co - zgodnie z § 12 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LV1II/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy - wyłączało ją z grona osób uprawnionych do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobu [...]. W związku z powyższym skargę, jako niezasadną Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.