II OSK 2709/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2156/21 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr 1029/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2156/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr 1029/2021. Poddaną kontroli Sądu pierwszej instancji decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim (zwanego dalej: PINB) z 15 czerwca 2021 r. nr 182/21 nakazującą Skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego typu blaszak o wymiarach ok. 3 m x 6 m, zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w M. W skardze kasacyjnej M.M. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie 1) art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j t Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie pomimo, że organy administracji w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie zachowały zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy, w szczególności nie przeprowadziły analizy w przedmiocie oceny (nie rozpatrzyły) skutków prawnych udzielenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez pierwotnych współwłaścicieli nieruchomości w okresie w którym legalizowana budowla została wybudowana, który to stan nie był kwestionowany przez kilkadziesiąt lat; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie na skutek dokonania wadliwej oceny legalności rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I i II instancji i uznanie, że organy przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, w tym uznanie, że stan sprawy został wyjaśniony w sposób wystarczający oraz niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że na skutek wadliwej i niepełnej oceny dowodów stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia został błędnie ustalony wobec wadliwego przyjęcia, że na podstawie zebranego materiału dowodowego zasadne było podważenie prawdziwości oświadczenia Skarżącego o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane czego następstwem było wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego (art. 49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; zwanej dalej: p.b.); 3) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poi. 137 ze zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art.7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do skutków prawnych udzielenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez pierwotnych współwłaścicieli nieruchomości w okresie w którym legalizowana budowla została wybudowana, który to stan nie był kwestionowany przez kilkadziesiąt lat; 4) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 49 g ust. 1 i 2, art. 49f ust. 1, art. 49h ust. 2 i art. 49i ust. 1 p.b., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że oświadczenie Skarżącego o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, bowiem Skarżący nie dysponował zgodą współwłaścicieli nieruchomości na legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej w sytuacji, gdy zgodnie z twierdzeniem Skarżącego popartym materiałem dowodowym zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane została udzielona przez pierwotnych współwłaścicieli w okresie w którym legalizowana budowla została wybudowana, a stan ten nie był kwestionowany przez kilkadziesiąt lat; 5) art. 49i ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że PINB zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu co było konsekwencją błędnego przyjęcia, że Skarżący nie dysponował zgodą współwłaścicieli nieruchomości na legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej podczas gdy zgodnie z twierdzeniem Skarżącego popartym materiałem dowodowym zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane została udzielona przez pierwotnych współwłaścicieli w okresie w którym legalizowana budowla została wybudowana, a stan ten nie był kwestionowany przez kilkadziesiąt lat; Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że organy nie przeprowadziły analizy skutków prawnych udzielenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez pierwotnych współwłaścicieli nieruchomości w okresie, w którym realizowana była legalizowana budowa. Stan ten nie był kwestionowany przez kilkadziesiąt lat, zatem nie było podstaw dla przyjęcia, że złożone przez Skarżącego w toku postępowania legalizacyjnego oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie odpowiada prawdzie. W kontekście powyższego kwestionowanie faktu udzielenia zgody przez M.P., która nabyła udział w nieruchomości w drodze dziedziczenia, nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący w toku postępowania legalizacyjnego zgodnie z dyspozycją art. 49g ust. 2 pkt 1 p.b. przedłożył stosowne oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., w którym między innymi wykazał, że zgoda współwłaścicieli nieruchomości na budowę przedmiotowego garażu objętego wnioskiem o legalizację została udzielona jeszcze w 1998 r. na rzecz A.G., ówczesnego współwłaściciela nieruchomości, od którego Skarżący wraz z żoną nabyli nieruchomość wraz z wszelkimi prawami, a zatem dysponują oni zgodą w wymaganym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasayjną M.P. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się próby podważenia stanowiska Sadu pierwszej instancji, iż w toku uproszczonego postępowania legalizacyjnego, Skarżący nie złożył skutecznie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Skarżącego kasacyjnie wystarczającą do pozytywnego zakończenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego była okoliczność uzyskania przez inwestora zgody na posadowienie spornego garażu od ówczesnych współwłaścicieli działki nr ew. [...] przy ul. [...] w M. Z art. 49g ust. 1 i 2 pkt 2 p.b. wynika, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z dokumentów legalizacyjnych, którego złożenie jest niezbędne do pozytywnego zakończenia uproszczonej procedury legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że aby można było skutecznie zalegalizować samowolę budowlaną, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi istnieć w chwili jej legalizacji. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, zgoda udzielona w czasie dokonywania samowoli budowlanej nie zwalniała Skarżącego kasacyjnie z konieczności dysponowania nieruchomością na cele budowlane w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi istnieć w chwili legalizacji samowoli budowlanej, aby można było skutecznie samowolę tę zalegalizować. Dysponowanie takim prawem w chwili wykonywania robót budowlanych - nawet jeżeli później inwestor prawa takiego już nie posiada - jest wystarczające w sytuacji wykonywania ich legalnie. Jeżeli jednak wykonano je samowolnie, prawo to należy posiadać w czasie legalizowania samowolnie zrealizowanych robót budowlanych (wyrok NSA z 18 maja 2022 r., II OSK 1688/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że złożenie oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Takie oświadczenie jest jednak tylko wówczas skuteczne, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2013 r., II OSK 980/12; z 26 listopada 2015 r. II OSK 760/14; z 17 marca 2022 r., II OSK 832/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej M.P., będąca współwłaścicielem nieruchomości na której zlokalizowany jest sporny obiekt budowlany, nie wyraziła zgody na jego legalizację. Z tego powodu wyjaśnić trzeba, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (por. wyroki NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1075/18; z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2023/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu zatem do nieruchomości, która stanowi współwłasność złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Taką zgodą, bezspornie, Skarżący kasacyjnie nie dysponował. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w toku uproszczonego postępowania legalizacyjnego Skarżący kasacyjnie nie złożył oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.