II OSK 832/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. i T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 652/19 w sprawie ze skargi A. O. i M. O. na decyzję Wojewody M. z dnia 12 kwietnia 2019 r. znak: ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 652/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. O. i M. O. na decyzję Wojewody M. z dnia 12 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. D. i T. D. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji Wojewody M. z dnia 12 kwietnia 2019 r. i decyzji Starosty T. z dnia 10 sierpnia 2018 r. uznając, że decyzje wymienionych organów administracji zostały wydane z naruszeniem prawa i zachodziły podstawy do ich uchylenia, w szczególności przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji błędnie uznały, iż skarżący wykazali, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, iż posiadają tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do działek o nr ... i ...; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: Prawo budowlane) - przez niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji tego uznanie, że skarżący M. D. i T. D. nie wykazali, iż posiadają tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kiedy z akt sprawy nie wynika, aby współwłaściciele działki nr ... oraz ... wycofali ustną zgodę na realizację inwestycji obejmującej te działki oraz że w jakikolwiek sposób zostali wprowadzeni w błąd przez inwestorów co do zakresu inwestycji realizowanej na tej nieruchomości oraz działce należącej do inwestorów tj. ... położonych w miejscowości B. gm. B., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 3) naruszenie prawa materialnego tj. art 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej k.c.) - przez błędną jego wykładnię, a przez to uznanie, iż współposiadanie skarżących jako współwłaścicieli działki nr ... nie daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli działki, w sytuacji kiedy ich obawy (pozostałych współwłaścicieli działki) co do korzystania i współposiadania wymienionej działki nie zostały przez nich sprecyzowane, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 k.c. przez niewłaściwe jego zastosowanie, a przez to niedostrzeżenie w działaniu pozostałych współwłaścicieli działki nr ... położonej w B. gm. B. nadużycia prawa podmiotowego i uznanie, że skarżący mieli faktyczną możliwość uzyskania zgody współwłaścicieli działki nr ... na przeznaczenie nieruchomości na cele budowlane, w sytuacji kiedy pozostali współwłaściciele nadużywając swojego prawa podmiotowego i wbrew zasadom współżycia społecznego nie potwierdzili na piśmie zgody ustnej udzielonej skarżącym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani też na piśmie nie wycofali zgody ustnej, nie ustosunkowali się także do wezwania organu drugiej instancji w tym zakresie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił kontrolowane decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi oraz budowę zjazdu z drogi gminnej publicznej – na działkach ewidencyjnych nr ..., ..., ..., ... położonych w miejscowości B. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, w tym złożonego przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie od dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja legalna tego prawa zawarta jest w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i wskazuje rodzaje tytułów prawnych, które uprawniają inwestora do wykonania robót budowlanych. Stosownie do art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Takie oświadczenie jest jednak tylko wówczas skuteczne, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r. II OSK 980/12, 26 listopada 2015 r. II OSK 760/14). W przypadku gdy wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje nieruchomość pozostającą we współwłasności, to inwestor zobowiązany jest posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 k.c. uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Wyd. C.H. Beck Warszawa 2018 s. 379). Zakwestionowanie przez chociażby jednego współwłaściciela nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania decyzji pozwalającej na budowę (por. Wyrok NSA z 9 listopada 2005 r. II OSK 179/05). W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania nie zostały w sposób właściwy uwzględnione przez organ odwoławczy. Mianowicie, z jednej strony organ odwoławczy zlecił w trybie art. 136 § 1 k.p.a. organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego o dowody wskazujące, że inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane częścią działki nr ... i częścią działki nr ..., pozostających we współwłasności. Zaznaczył przy tym w piśmie z 13 grudnia 2018 r., że z dokumentów zgromadzonych w aktach nie wynika, aby inwestor posiadał niezbędne zgody współwłaścicieli działki nr ... oraz nr .... Z drugiej natomiast strony, uznał za skuteczne uzupełnione oświadczenie inwestorów, w którym powołali się oni na uzyskaną zgodę współwłaścicieli w formie ustnej, a zarazem wyjaśnili, że: "nie jesteśmy w stanie dostarczyć i przedłożyć do Starostwa Powiatowego żadnych formalnych (pisemnych) dowodów wskazujących na to, że posiadamy jako współwłaściciele prawo do dysponowania na cele budowlane częścią działki ew. nr ... od pozostałych jej współwłaścicieli" (podobne oświadczenie złożyli w odniesieniu do działki nr ...). W takim stanie sprawy nieuprawnione było stanowisko organu odwoławczego, że brak zgłoszenia uwag przez współwłaścicieli w toku postępowania pozwala uznać za skuteczne oświadczenie inwestorów o posiadaniu ustnych zgód współwłaścicieli obu ww. nieruchomości. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki wnioskowanie organu odwoławczego było wadliwe, zwłaszcza że jeden ze współwłaścicieli już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zgłosił generalny sprzeciw wobec inwestycji, a wyraźnie brak zgody w tym zakresie podniesiony został w odwołaniu. Organ odwoławczy nie mógł w takiej sytuacji zakładać, że odwołujący się od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jednocześnie w sposób milczący zgodzili się na dysponowanie przez inwestorów wspólną nieruchomością na cele spornej zabudowy. Podkreślić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane powinno być ocenione z uwzględnieniem regulacji prawa cywilnego, dotyczącej korzystania z rzeczy wspólnej przez współwłaścicieli oraz zarządu rzeczą wspólną. W orzecznictwie wskazano, że weryfikacja oświadczenia inwestora w tym zakresie musi być dokonana w razie potrzeby przy zastosowaniu przepisów prawa cywilnego, wobec braku stosownej regulacji w Prawie budowlanym (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r. II OSK 1048/10). Skoro w rozpoznawanym przypadku współwłaściciele nie potwierdzili zgody na wykorzystanie nieruchomości w celach budowanych przez inwestorów, a dwóch współwłaścicieli złożyło odwołanie sprzeciwiając się wspólnej inwestycji, to organ odwoławczy nie miał podstaw do stwierdzenia, że spełniony został wymóg z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W sytuacji gdy budowa obiektu została zaplanowana na nieruchomości, będącej współwłasnością inwestorów i innych osób, to brak potwierdzonej zgody pozostałych współwłaścicieli na realizację robót budowlanych był równoznaczny z brakiem po stronie inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . W takiej sytuacji powołanie się na uprawnienie przewidziane w art. 206 k.c. nie jest wystarczające, gdyż przepis ten wyraźnie stanowi, że każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 206 k.c. pominięto regulację art. 199 k.c., która może znaleźć zastosowanie, gdy brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W tym kontekście nietrafnie wskazano na naruszenie art. 5 k.c., po pierwsze dlatego, że z zarzutów podniesionych przez osoby, które wniosły odwołanie, trudno wywieść, aby korzystali ze swoich uprawnień w sposób sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przysługującego im prawa własności do nieruchomości lub sprzecznie z zasadami współżycia społecznego Po drugie, obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego było sprawdzenie wymogów prawnych warunkujących udzielnie pozwolenia na budowę, w tym posiadanie przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie było natomiast rzeczą tego organu badanie, czy brak udokumentowanej zgody współwłaścicieli na wykorzystanie nieruchomości w celu realizacji robót budowlanych przez inwestorów jest wynikiem działań współwłaścicieli stanowiących nadużycie przysługujących im uprawnień z tytułu własności wspólnej nieruchomości. Kwestie sporne dotyczące zarządu nieruchomością wspólną mogą być rozstrzygane na drodze cywilnej, a nie w postępowaniu administracyjnym. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 206 i art. 5 k.c., art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6