II SA/Bd 249/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zwraca skarżącej od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. Zarząd Powiatu uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż., działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm., dalej powoływana jako u.s.p.) w związku z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, rozwiązał umowę o pracę z M. Z. zatrudnioną na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż.. W § 2 uchwały wskazano, że powodem rozwiązania stosunku pracy było ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, a tym samym utrata zaufania, natomiast w uzasadnieniu uchwały dodatkowo wskazano, że powodem rozwiązania stosunku pracy było niewypełnianie obowiązków wynikających z art. 182 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. P. z [...] stycznia 2020 r. M. Z. wniosła skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dla oceny legalności zaskarżonej uchwały konieczne jest przedstawienie szczególnych okoliczności proceduralnych, w jakich została ona podjęta i tak: w dniu [...] grudnia 2019 r. w godzinach porannych telefonicznie zobowiązano skarżącą w imieniu S. Ż. do stawiennictwa w siedzibie Starostwa. Około godz. 10.15 S. Ż. zaprosił skarżącą do swojego gabinetu, gdzie odbywało się posiedzenie Zarządu Powiatu. W tymże miejscu i czasie wręczono skarżącej dokument – zaskarżona uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu. Z treścią uchwały skarżąca nie mogła się dokładnie zapoznać, albowiem nie posiadała wówczas okularów, niemniej wicestarosta A. [...] poinformował skarżącą, iż doręczenie jest dowodem na zapoznanie się skarżącej z treścią dokumentu. Skarżąca opuściła wówczas posiedzenie Zarządu Powiatu. Skarżąca nie podważa kompetencji Zarządu Powiatu do zwalniania dyrektorów powiatowych jednostek organizacyjnych, jednakże zrealizowanie tej kompetencji w jej przekonaniu nastąpiło w sposób dowolny, ponieważ złamano zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę prawdy obiektywnej (materialnej). Posiedzenie Zarządu Powiatu [...] grudnia 2019 r., na które wezwano skarżącą już po podjęciu uchwały, tylko w celu wręczenia jej wypowiedzenia, jej zdaniem stanowiło pogwałcenie zasad postępowania wyjaśniającego, a tymczasem to na tym właśnie posiedzeniu zapadła zaskarżona uchwała. Zdaniem skarżącej członkowie zarządu prowadzili w sprawie pozorne czynności wyjaśniające bez jej udziału; nie została nawet poinformowana, że w ogóle wszczęto postępowanie w sprawie jej zwolnienia ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż.. Skarżąca zwróciła uwagę, że nie wiedziała, jaki materiał dowodowy jest przedłożony na posiedzenie Zarządu Powiatu, podczas którego rozpatrywano kwestię jej zwolnienia ze stanowiska dyrektora powiatowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy jej zdaniem organ winien był ocenić wszechstronnie cały materiał dowodowy, a z racji nieposiadania przez Zarząd Powiatu stanowiska skarżącej w sprawie - nie mógł tego de facto uczynić. Zarząd Powiatu – jak podnosi skarżąca - nie umożliwił jej zapoznania się z zebranymi w toku postępowania wyjaśniającego - dokumentami, nie mówiąc już o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. O braku złożenia jakichkolwiek wyjaśnień przez skarżącą świadczy jej zdaniem fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest odniesienia się do nich przez organ. W sprawie istotne jest, że złamano zasadę czynnego udziału stronny w postępowaniu, tj. w czynnościach wyjaśniających prowadzących do zwolnienia kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Złamanie tylko tej zasady powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1386/12). Dyrektor PCPR w Żninie w ogóle nie została wysłuchana podczas posiedzenia organu i do momentu ogłoszenia treści zaskarżonej uchwały nie przedstawiono jej przez Zarząd Powiatu żadnych zarzutów dotyczących jej pracy, podczas gdy w ocenie skarżącej zwalniany kierownik powinien być powiadomiony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się i złożenia dowodów (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2010 r., 544/10 ). Zzaskarżona uchwała została podjęta bez umożliwienia skarżącej odniesienia się do stawianych zarzutów o charakterze dyscyplinarnym, co stanowiło jej zdaniem naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto w przekonaniu skarżącej posiedzenie Zarządu Powiatu w dniu [...] grudnia 2019 r. miało charakter czynności pozornie wyjaśniającej, a posłużyło w rzeczywistości tylko do zakomunikowania skarżącej uprzednio przygotowanej uchwały i umotywowanego oświadczenia woli Starosty o rozwiązaniu ze skarżącą umowy o pracę. Z protokołu posiedzenia nie wynika, by zarządzono przerwę w posiedzeniu celem zaznajomienia skarżącej z zebranym materiałem dowodowym lub następczo po dołączeniu przez nią uzupełniającego materiału dowodowego – celem zaznajomienia członków zarządu z kompletem materiałów. Nikt nie dyskutował nad kompletem dokumentacji w sprawie. Niezwłocznie po przyjęciu uchwały Starosta zaprosił skarżącą na posiedzenie zarządu powiatu i bez odczytania na tymże posiedzeniu doręczył treść uchwały. Nie zarządzono przerwy, celem pisemnego przygotowania uzasadnienia do uchwały, które zawierałoby odniesienie się do pełnego materiału dowodowego, ewentualnych zarzutów skarżącej. Czynności wyjaśniające, nawet gdyby się odbyły, to nie uczestniczyła w nich skarżąca, która nie została wysłuchana w sprawie, ani nawet powiadomiona o takiej możliwości. Skarżąca zwróciła również uwagę, że Zarząd Powiatu w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały nie określił, jakie przesłanki zadecydowały o utracie zaufania do skarżącej. Nie podano, jakie konkretnie błędy popełniła skarżąca, ani jakich zawinionych czynów lub zaniechań się dopuściła. Zarząd Powiatu w ogóle nie wyjaśniał ewentualnych, rzekomych przyczyn niewypełniania obowiązków wynikających z art. 182 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a już z całą pewnością nie odniósł się do nich w uzasadnieniu uchwały. Nie oceniono, czy z powodów obiektywnych, niezależnych od niej, skarżąca ewentualnie nie była w stanie wykonać nałożonych zadań, czy były to przyczyny obiektywne np. brak środków, o które skarżąca uprzednio zwracała się do Zarządu Powiatu. Zarząd zauważył, że pewne zadania z zakresu pieczy zastępczej nie są wykonywane należycie, jednak zdaniem skarżącej nie określił ich przyczyn i charakteru, które mogły doprowadzić do takiego stanu. Organ nie określił jakiegokolwiek dokumentu na potwierdzenie swoich tez zawartych w uzasadnieniu, dlatego w ocenie skarżącej trudno na podstawie tak enigmatycznego i ogólnego uzasadnienia wysnuć wnioski, jakimi faktycznie motywami kierował się Zarząd formułując tego typu zarzuty, a takie uzasadnienie uchwały jest dowolne. Skarżąca zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu uchwały organ nie dokonał logicznego i przekonywującego wykazania na czym polega jej wina i czy w ogóle ona występuje. Organ ograniczył się do lakonicznego komunikatu - "...Powodem rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem PCPR w Ż. jest ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, a tym samym utrata zaufania oraz niewypełnianie obowiązków wynikających z art. 182 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej"., lecz z treści uzasadnienia uchwały nie wynika, z jakich konkretnie udokumentowanych powodów organ przyjął, że zaistniały stan rzeczy jest okolicznością uzasadniającą wyciągnięcie tak drastycznych konsekwencji w stosunku do skarżącej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ administracji podniósł, iż od kilku lat (2-3) sposób zarządzania jednostką, relacje pomiędzy skarżącą a Zarządem Powiatu w zakresie prawidłowego wykonywania przez nią zadań, niewykonywanie poleceń bezpośredniego przełożonego, narastanie w tym zakresie nieporozumień i konfliktów, spowodowało utratę zaufania i w ostatecznym wyniku zmusiło Zarząd Powiatu do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zarząd Powiatu nie zgodził się z twierdzeniem, że prowadził pozorne czynności wyjaśniające, bez udziału skarżącej. Podniósł, że wszelkie zarzuty stawiane skarżącej, a dotyczące jej pracy na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie były przedmiotem obrad na wielu posiedzeniach Zarządu i były omawiane w obecności skarżącej, która miała zawsze możliwość odnoszenia się do stawianych zarzutów bądź uwag, o wszystkim była więc informowana. Świadczą o tym protokoły z posiedzeń Zarządu Powiatu, na których omawiane były sprawy funkcjonowania jednostki. Również w innych przypadkach skarżąca była informowana na piśmie i miała możliwość, a wręcz wymagano od niej, aby odniosła się do ewentualnych zarzutów, co według swego uznania czyniła bądź też nie. Wskazano, że w czasie pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. w dniu [...] października 2018 r. skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, polecając podległym pracownikom udostępnienie danych osobowych rodzin zastępczych osobie trzeciej, pomimo, że część rodzin nie wyraziła zgody na ich udostępnianie, co stanowiło ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Z postanowienia Prokuratury Rejonowej w I. jasno wynikało, że w przedmiotowej sprawie "ujawnienie danych osobowych nastąpiło w zamkniętej grupie rodzin zastępczych(...) co doprowadziło do przekazania danych z naruszeniem procedur." Jednakże ze względu na znikomą społeczną szkodliwość czynu postępowanie umorzono. Częstym zjawiskiem było opuszczanie samowolne powierzonego stanowiska pracy oraz wcześniejsze kończenie pracy bez zgody i powiadamiania przełożonych lub powiadamiania po kilku dniach od wystąpienia nieobecności. Czynny udział skarżącej, informowanie jej o zarzutach co do sposobu świadczenia pracy oraz umożliwienie odniesienia się do nich, zdaniem Zarządu Powiatu znajduje odzwierciedlenie również w dokumentacji dotyczącej premiowania oraz oceny pracownika. Biorąc pod uwagę niewywiązywanie się skarżącej z obowiązków Dyrektora PCPR w Ż. S. Ż. wielokrotnie odmawiał przyznania skarżącej premii w oparciu o Regulamin Wynagradzania Pracowników Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż., o czym skarżąca była każdorazowo informowana i miała prawo zajęcia stanowiska. Skarżąca w sposób lekceważący odnosiła się do wydawanych poleceń w zakresie ustosunkowania się do czynności audytowych przeprowadzonych w PCPR w Ż.. Pomimo kilkukrotnych zapewnień ze strony S. Ż. o możliwości dostępu do dokumentów związanych z przeprowadzonym audytem, skarżąca uporczywie twierdziła o braku dostępu i nie odniosła się w pełni do wydanych zaleceń lekceważąc polecenia służbowe przełożonych. W dniu [...] października 2019 r. skarżąca otrzymała negatywną ocenę pracy jako pracownik samorządowy z powodu niewłaściwego kierowania jednostką organizacyjną i nierzetelnego wywiązywania się z powierzonych zadań, w tym m. in. za odmówienie współpracy z Sądem Rejonowym w Ż. w zakresie umożliwienia spotkań w siedzibie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. rodziców z dziećmi w sprawach wskazanych przez Sąd. Biorąc pod uwagę notoryczne naruszanie obowiązków na stanowisku Dyrektora PCPR oraz brak reakcji na stosowne zalecenia celem poprawy zabezpieczenia prawidłowego zarządzania i funkcjonowania jednostką dwukrotnie powierzono skarżącej wykonywanie innej pracy, z której również nie wywiązała się. Biorąc pod uwagę ciągłość niewłaściwych i bezprawnych zachowań skarżącej, brak jakiejkolwiek reakcji i zmiany sposobu pracy na zajmowanym stanowisku, a tym samym utratę zaufania, Zarząd Powiatu podjął decyzję o rozwiązaniu ze skarżącą stosunku pracy w trybie art. 52 Kodeksu pracy. W dniu [...] grudnia 2019 r. na posiedzeniu Zarządu z udziałem skarżącej wręczono jej uchwałę Zarządu Powiatu nr [...] w sprawie rozwiązania stosunku pracy wraz z pismem S. Ż. o rozwiązaniu umowy o pracę bez okresu wypowiedzenia, które uprzednio Zarząd Powiatu jednogłośnie zaakceptował. Na posiedzeniu Zarządu skarżąca w części zapoznała się z przedłożonymi dokumentami i nawet w sposób lekceważący się do nich odnosiła, a następnie z własnej woli opuściła posiedzenie Zarządu Powiatu, co odzwierciedla protokół posiedzenia Zarządu z dnia [...] grudnia 2019 r. Zarzut uniemożliwienia zapoznania się z zebranymi dokumentami w świetle przedstawionych materiałów, zdaniem organu jest nieuzasadniony, co dotyczy również zarzutów prowadzenia czynności bez udziału skarżącej, naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Fakt, iż powódka nie chciała do końca wysłuchać argumentacji członków zarządu (samowolnie opuściła posiedzenie Zarządu Powiatu), nie może zdaniem organu przemawiać na jej korzyść zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Wskazano, że nie jest prawdą, iż skarżąca w dniu [...] grudnia 2020 r. nie mogła zapoznać się z treścią uchwały, gdyż nie miała okularów. Skarżąca posiadała okulary, co pamiętają wszyscy uczestniczący (poza skarżącą) w tym dniu w posiedzeniu Zarządu Powiatu. Skarżąca zresztą częściowo zapoznała się z przedłożonymi jej dokumentami, a czytanie postanowiła przerwać z sobie tylko znanych powodów. Zarząd Powiatu uznał, że jego rolą było jedynie umożliwienie skarżącej odniesienia się do zarzutów, ponieważ nie ma żadnych instrumentów do zmuszenia skarżącej do takiego zachowania. Zarzut braku, czy niepełnego uzasadnienia uchwały nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] grudnia 2019 r., co zdaniem skarżącej kwalifikuje do stwierdzenia jej nieważności, jest również w ocenie organu bezzasadny. Wyjaśniono przy tym, że w polskim systemie prawnym utrwalił się pogląd, iż uzasadnienie uchwały powinno wskazywać podstawę prawną decyzji i być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej przy podejmowaniu uchwały. Obowiązek działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania został przez Zarząd Powiatu (w jego ocenie) spełniony, gdyż uchwała została sporządzona zgodnie z zasadami technik prawodawczych w szczególności Działem V i VI załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Obecne zasady technik prawodawczych tak naprawdę nie zawierają własnej regulacji dotyczącej zawartości uzasadnienia projektowanego aktu prawnego, oprócz obowiązku sporządzania takowego wyrażonego w § 131 ww. zasad. Jednakże w poprzednich wersjach zasad technik prawodawczych można znaleźć zapisy, które mówią, iż uzasadnienie powinno być jasne i wyczerpujące, lecz zwięzłe i konkretne, bez rozwlekłości przedstawiać stosunki faktyczne. Zaznaczyć też trzeba, że nakaz motywowania uchwał jest elementem zasady jawności działania organów władzy publicznej ale i wynikających z tego tytułu ograniczeń. Informacje dotyczące rozwiązania stosunku pracy przez pracownika, bez względu na to, czy pełni on funkcje publiczne czy też nie, są kwestią całkowicie prywatną tego pracownika i nie mogą podlegać udostępnieniu. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 9 września 2015r., sygn. akt II SAB/Po 70/15, a uchwały zarządu podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Wobec powyższego podniesiono, że szczegółowe motywy, którymi kierował się Zarząd Powiatu zostały zawarte w rozwiązaniu umowy o pracę. Z dokumentem tym Zarząd w całości zapoznał się podczas posiedzenia przed podjęciem jednogłośnie uchwały. Reasumując organ administracji stwierdził, iż podejmując uchwałę w sprawie rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami sporządził uzasadnienie do uchwały zawierające w szczególności podstawę prawną podjęcia decyzji jak i merytoryczne powody podjęcia aktu pozwalające dokonać oceny jej legalności. Zarząd Powiatu działał zgodnie z zasadą praworządności w granicach i na podstawie prawa, respektując zasadę zaufania oraz jawności działania organów władzy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (w skrócie "u.s.p") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3a cyt. ustawy, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, zgodnie zaś z art. 32 ust. 2 pkt 5 do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu w sprawie zwolnienia dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Uchwały te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy. Jednakże okoliczność, że uchwała w sprawie zwolnienia dyrektora wskazanej jednostki wywołuje skutki z zakresu prawa pracy nie zmienia jej publicznoprawnego charakteru. Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2015 r. sygn. III SA/Kr 1102/15 i przytoczone tam orzecznictwo). Jeżeli zatem wola organu powiatu w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej zwolnionemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd powszechny, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania (zwolnienia) dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. ww. wyrok WSA w Krakowie). W przedmiotowej sprawie należało zbadać legitymację skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu powiatu dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 u.s.p., a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 20.11.2014 r., I OSK 1747/14). Dyrektor powiatowego centrum pomocy rodzinie jest kierownikiem jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w rozumieniu art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.) i mają do niego zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, w tym art. 24-43 tej ustawy. Normy zawarte w powyższych przepisach stanowią zatem źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora powiatowego centrum pomocy rodzinie, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku zwolnienia takiej osoby ze stanowiska. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że jej podstawę stanowiła norma wynikająca z cyt. wcześniej art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Jednocześnie w art. 32 ust. 1 tej ustawy wskazano, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Zarząd powiatu upoważniony jest do podejmowania aktów w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Norma wynikająca z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. ma zatem charakter normy kompetencyjnej. Analiza przepisów obowiązującego prawa wykazuje także, iż ustawodawca nie zawarł w nich materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, tak jak to uczynił np. w zakresie podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury (art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) czy dyrektora szkoły (art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada, czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy jej zrealizowanie nie nastąpiło w sposób dowolny. Z brzmienia art. 79 ust. 1 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała narusza prawo. Została ona wprawdzie wydana w granicach kompetencji administracyjnej Zarządu Powiatu, wynikających z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., jednakże sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje – w świetle motywów zaprezentowanych w uzasadnieniu uchwały – że było ono dowolne i nastąpiło bez zapewnienia skarżącej prawa do wcześniejszego jej wysłuchania w sprawie. Uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. [...] Europejskiego Kodeksu D. Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji [...] września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Wskazując na powyższe naruszenie podkreślić należy, że z protokołu z posiedzenia Zarządu z dnia [...] grudnia 2019 r. wynika, iż najpierw podjęto zaskarżoną uchwałę nr [...] w sprawie rozwiązania umowę o pracę ze skarżącą zatrudnioną na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż., a dopiero potem została ona zaproszona na posiedzenie, co jednoznacznie implikuje, że nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w sprawie. Powyższe potwierdza, że członkowie Zarządu prowadzili w sprawie czynności wyjaśniające bez udziału skarżącej, która nie została poinformowana o ich trwaniu. Zarząd Powiatu nie dał skarżącej możliwości zapoznania się z zebranymi w toku czynności wyjaśniających dokumentami, czy możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżąca nie miała możliwości złożenia wyjaśnień, czy ustosunkowania się do sprawy. Nie zmienia tej oceny wskazywana przez Zarząd Powiatu okoliczność wcześniejszych spotkań Zarządu Powiatu ze skarżącą czy przedstawiania jej pisemnych zastrzeżenia co do sposobu i skuteczności wykonywanych przez nią zadań. Z przedłożonych akt sprawy nie wynika, aby owe wcześniejsze czynności miały miejsce w ramach procedury zwalniania skarżącej jako kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, która zakończyła się zaskarżoną uchwałą. Nie można przy tym przyjmować, że każde, nawet najdrobniejsze zastrzeżenie starosty czy zarządu powiatu do wykonywania obowiązków przez kierownika jednostki organizacyjnej powiatu jest jednocześnie czynnością w ramach procedury jego zwalniania. Takie założenie prowadziłoby do absurdalnego uznania, że już po pierwszym takim zastrzeżeniu toczy się "procedura zwalniania kierownika" – nawet gdyby po jakimś jednym, jednostkowym zastrzeżeniu kierownik wykonywał swoje obowiązki przez całe lata bez zastrzeżeń a nawet z wielkokrotnymi pochwałami. Zapewnienie zwalnianemu kierownikowi jednostki organizacyjnej powiatu udziału w procedurze zwalniania musi obejmować przedstawienie temuż kierownikowi zastrzeżeń i zarzutów, z jednoczesnym wyraźnym wskazaniem, że są one tego rodzaju, że uzasadniają jego zwolnienie, co zarząd powiatu rozważa – przy czym przedstawienie kierownikowi takiego stanowiska zarządu powiatu o planowanym zwolnieniu i jego uzasadnieniu musi nastąpić przed podjęciem uchwały o zwolnieniu, a nie – jak w przedmiotowym przypadku – po podjęciu takiej uchwały. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa skarżącej do udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały i wysłuchania w sprawie. Ponadto, również analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak – zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca nie wprowadza norm materialnych określających przesłanki rozstrzygnięcia, poprzestając jedynie na ustanowieniu normy kompetencyjnej – uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, iż "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06). Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresata i dotyczące jego sytuacji prawnej. Nie jest spełnia wymogu sformułowania takiego uzasadnienia wskazanie jedynie ogólnikowych przesłanek podejmowanego rozstrzygnięcia, takich jak wskazane w przedmiotowej uchwale "ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych", "utrata zaufania" czy "niewypełnienie obowiązków" wynikających ze wskazanego przepisu prawa – bez jednoczesnego wskazania konkretnych okoliczności, które dały podstawę do sformułowania takich ocen. Z akt sprawy wynika, że pomiędzy stronami sporu istniał konflikt na tle wypełniania obowiązków pracowniczych, jednak z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika, co konkretnie (jakie zdarzenie, jaki niedociągnięcie kierownika) Zarząd Powiatu uznał za "ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych" - w wyniku którego nastąpiła "utrata zaufania". Z treści zaskarżonego aktu nie wynika też, jakich konkretnie obowiązków, wynikających z art. 182 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, skarżąca "nie wypełniała". Trzeba przy tym podkreślić, że z treści wskazanego artykułu ustawy wynika kilka różnych obowiązków kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie: - wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych dotyczących świadczeń, dodatków, środków finansowych, opłat oraz innych kwot - które może wydawać także kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważniony przez starostę (nie wiadomo czy w przedmiotowej sprawie to jest przyczyną rozwiązania umowy o pracę" (ust. 3), - współpraca kierownika PCPR z sądem (ust. 4), - składanie przez kierownika PCPR - zarządowi powiatu corocznych sprawozdań z działalności (ust. 5), - przedstawianie przez kierownika PCPR co roku zarządowi powiatu zestawienia potrzeb w zakresie systemu pieczy zastępczej (ust. 5). Trzeba podkreślić, że nawet jeżeli przez dłuższy czas występowały konflikty zarządu powiatu z kierownikiem powiatowej jednostki organizacyjnej czy też były formułowane przez zarządu powiatu negatywne oceny pracy kierownika takiej jednostki - to konflikty mogły zostać rozwiązane, a negatywna ocena (bądź cześć z nich) mogła ulec zmianie. Uchwała o zwolnieniu kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej nie może jedynie wskazywać, że współpraca z kierownikiem "nie była bezkonfliktowa", ale musi wskazywać konkretne okoliczności i wynikające z nich konkretne oceny, które stały się przesłankami podjęcia rozstrzygnięcia o zwolnieniu kierownika. W przeciwnym przypadku mamy do czynienia nie tyle z wyłożeniem przez organ racji, którymi się kieruje, ale z pozostawieniem domysłowi zwalnianego kierownika jak też sądu kontrolującego kwestionowaną uchwałę – czym tak w zasadzie kierował się organ. W takim przypadku nie można mówić o uzasadnieniu, ale o pozorze uzasadnienia. Mając na uwadze granice i charakter kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że w świetle motywów zaskarżonej uchwały sposób skorzystania przez organ w realiach niniejszej sprawy z władczych kompetencji administracyjnych nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego. Zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p., co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie, mając na względzie, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) ww. ustawy strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych – Sąd na podstawie art. 225 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zwrocie nienależnie pobranego wpisu (pkt 2 sentencji wyroku).