III OSK 5210/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1370/20 w sprawie ze skargi R. M. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1370/20 oddalił skargę R. M. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant Miejski Policji [...], po przeprowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym, orzeczeniem z [...] czerwca 2000 r., nr [...], na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 14, dalej: "rozporządzenie"), uznał R. M. (dalej: "skarżący") winnym zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na popełnieniu czynu łapownictwa biernego (art. 228 § 1 k.k.) i wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Komendant Wojewódzki Policji [...] orzeczeniem z [...] lipca 2000 r., na podstawie § 32 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] czerwca 2000 r. Skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1091) wobec umorzenia przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] postanowieniem z [...] czerwca 2003 r., na podstawie art. 322 § 1 k.k., śledztwa przeciwko niemu, jako podejrzanemu o popełnienie przestępstwa łapownictwa biernego, z uwagi na brak dostatecznych podstaw do wniesienia aktu oskarżenia. Komendant Wojewódzki Policji [...] (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "KWP") postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], na podstawie art. 135r ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, dalej: "ustawa o Policji"), odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Wskazał, że postępowanie przygotowawcze (śledztwo) zostało umorzone na podstawie art. 322 k.p.k., zgodnie z którym jeżeli postępowanie nie dostarczyło podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, a nie zachodzą warunki określone w art. 324, umarza się śledztwo bez konieczności uprzedniego zaznajomienia z materiałami postępowania i jego zamknięcia, nie zaś na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.k. W konsekwencji w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 135r ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy" lub "KGP") postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 135r ust. 9 ustawy o Policji, uchylił to postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując, że w postanowieniu o wznowieniu postępowania nie bada się zaistnienia przyczyn wznowienia, a jedynie spełnienie przez wnioskującego o wznowienie formalnych warunków złożenia wniosku w tej sprawie. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych KWP orzeczeniem z [...] lutego 2020 r. , nr [...], na podstawie art. 135s ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, odmówił uchylenia dotychczasowego orzeczenia dyscyplinarnego. Organ pierwszej instancji podał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw. Następnie stwierdził, że nie ma podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej art. 135r ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji w stosunku do skarżącego, przeciwko któremu postępowanie przygotowawcze zostało umorzone na podstawie art. 322 k.p.k. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego KGP orzeczeniem z [...] maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 135s ust. 5 ustawy o Policji, utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia powołał art. 135r ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji i podzielił zapatrywanie organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki faktyczne i prawne uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego objętego wnioskiem o wznowienie postępowania. KGP podał, że z powołanego przepisu wynika, że postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się, m. in. wówczas, gdy prowadzone o ten sam czyn postępowanie karne zostało zakończone orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.k., które stanowią, że nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, gdy 1) czynu nie popełniono, albo brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia, 2) czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego albo ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia przestępstwa. Zastosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy dodał, że niepoinformowanie skarżącego o wznowieniu postępowania dyscyplinarnego, które toczyło się na jego wniosek, nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy i stwierdził, że według art. 135r ust. 6 ustawy o Policji organ jest obowiązany zawiadomić ukaranego (obwinionego a po jego śmieci jego małżonka, krewnych w linii prostej, rodzeństwo, przysposabiającego lub przysposobionego) o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania następuje z urzędu. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję KGP. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organów wyrażone w sprawie, jako znajdujące oparcie w przepisach prawa, o braku podstaw do uchylenia, we wznowionym postępowaniu, orzeczenia tego organu z [...] lipca 2020 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] czerwca 2000 r. o uznaniu skarżącego winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Organy podały, że będący podstawą wznowienia postępowania administracyjnego przepis art. 135r ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji stanowi, że postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się, jeżeli prowadzone o ten sam czyn postępowanie karne, karne skarbowe lub w sprawach o wykroczenia zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności określone w art. 17 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.k. albo w art. 5 § 1 pkt 1 lub 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W związku z tym wydanie przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] [...] czerwca 2003 r. postanowienia o umorzeniu śledztwa przeciwko skarżącemu na podstawie art. 322 § 1 k.p.k., a więc z uwagi na brak dostatecznych podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, nie może prowadzić do uchylenia, we wznowionym postępowaniu, orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] lipca 2000 r. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umorzenie postępowania karnego ze względu na okoliczności określone w art. 17 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.k, jest równoważne z umorzeniem postępowania karnego na podstawie art. 322 k.p.k., z punktu widzenia określonej w art. 135r ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji przesłanki wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym. W konsekwencji umorzenie postępowania karnego na podstawie art. 322 k.p.k. nie pozwala na wznowienie postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 135r ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji, który dopuszcza taką możliwość w razie umorzenia postępowania karnego na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.k. Sąd przywołał treść art. 17 § 1 k.p.k. oraz art. 322 k.p.k., wskazując jednocześnie, że dotyczą one różnych stanów faktycznych, a więc ich zakresy treściowe nie pokrywają się ani nie krzyżują. Przepisy te są względem siebie uzupełniające. Przepis art. 322 k.p.k. ma zastosowanie wyłącznie po wszczęciu postępowania i w żadnym zakresie nie obejmuje przesłanek wymienionych w art. 17 § 1 k.p.k. Jeżeli w trakcie postępowania, po przedstawieniu zarzutów podejrzanemu, na podstawie materiału dowodowego nie zdołano wykazać realizacji znamion czynu zabronionego lub gdy istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do zaistnienia czynu, postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 17 § 1 k.p.k. Jeżeli jednak przedstawiono zarzuty konkretnej osobie, a w toku postępowania okazało się, że to nie ona była sprawcą czynu, wówczas podstawę umorzenia postępowania wobec podejrzanego stanowi art. 322 k.p.k. Przepis ten dotyczy więc sytuacji, kiedy czyn zabroniony został z pewnością popełniony, lecz brak jest pewności, czy jego sprawcą jest podejrzany, któremu przedstawiono zarzuty. Przepis art. 322 k.p.k. znajdzie zastosowanie także wówczas, gdy brak jest wystarczających dowodów potwierdzających sprawstwo podejrzanego. Nie chodzi tu jednak o sytuacje objęte przepisem art. 17 § 1 k.p.k., a zatem wykluczone jest więc powoływanie się na art. 322 k.p.k., jeżeli brak w ogóle danych dostatecznie uzasadniających popełnienie czynu objętego postępowaniem lub gdy nie zdołano wykazać podejrzanemu któregoś ze znamion zarzucanego mu przestępstwa. Przepis art. 322 k.p.k. dotyczy bowiem sytuacji, kiedy czyn zabroniony został z pewnością popełniony, lecz brak jest pewności, że jego sprawcą jest podejrzany, któremu przedstawiono zarzuty. W takiej sytuacji sprawstwa podejrzanego nie można wykluczyć, ale równocześnie, mimo wyczerpania możliwości dowodowych, nie zdołano go jednoznacznie potwierdzić. Skarżący nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, a mianowicie przepisów art. 42 ust. 1 i 7 ustawy o Policji w zw. z art. 17§1 pkt 1 i 322 k.p.k., przez przyjęcie, że umorzenie postępowania wobec braku uzasadnionego podejrzenia, że przestępstwo popełniła określona osoba (w tym przypadku skarżący) nie jest uzupełnieniem przepisu art. 17§1 pkt 1 k.p.k. regulującego umarzanie ze wzglądu na przeszkody prawne. Wskazując na powyższe naruszenie skarżący, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji [...] nr [...] z [...] czerwca 2000 r. o wydaleniu skarżącego ze służby i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Jednocześnie skarżący w piśmie procesowym z 10 czerwca 2021 r. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zgłoszony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 42 ust. 1 i 7 ustawy o Policji w zw. z art. 17 § 1 pkt 1 i art. 322 k.p.k. Zarzut ten nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Pierwszy ze wskazanych w powyższym zarzucie przepisów, tj. art. 42 ustawy o Policji nie znajdował w rozpoznawanej sprawie zastosowania, nie mogło zatem dojść do jego naruszenia. Ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie dokonywali wykładni tego przepisu. Przepis ten statuuje tryb powrotu policjanta do służby po uchyleniu decyzji ostatecznej o zwolnieniu (art. 42 ust. 1-3 i 7 ustawy o Policji) oraz zasady wypłacania świadczeń w związku z przywróceniem do służby (art. 42 ust. 5-6 ww. ustawy). Art. 42 ust. 7 stosuje się odpowiednio wówczas, gdy po wznowieniu postępowania dyscyplinarnego dojdzie do uchylenia wydanego orzeczenia. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie oczywiście nie zaistniała. Stosownie do art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k. nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, gdy czynu nie popełniono albo brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia. W myśl zaś art. 322 § 1 k.p.k. jeżeli postępowanie nie dostarczyło podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, a nie zachodzą warunki określone w art. 324, umarza się śledztwo bez konieczności uprzedniego zaznajomienia z materiałami postępowania i jego zamknięcia. Przy czym zarzut naruszenia art. 322 k.p.k. został skonstruowany nieprawidłowo. Artykuł ten składa się z trzech paragrafów, a każdy zawiera odrębną zawartość normatywną. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05). Art. 322 § 1 k.p.k. jest jedną – oprócz art. 11 § 1, art. 17 § 1, art. 325f § 1, art. 661 § 4 k.p.k. – z podstaw umorzenia śledztwa lub dochodzenia. Przyczyna umorzenia śledztwa została określona w nim w sposób ogólny jako niedostarczenie podstaw do wniesienia aktu oskarżenia. Odwołując się do poglądów doktryny postępowania karnego, stwierdzić należy, że przepis art. 322 § 1 k.p.k. nie dubluje przesłanek wskazanych w art. 17 § k.p.k., a hipotezy tych norm nie krzyżują się, lecz uzupełniają. Art. 322 § 1 k.p.k. znajduje zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy zachodzi konieczność zakończenia postępowania, a brak jest przyczyn wskazanych w art. 17 § 1 k.p.k., który to przepis ma pierwszeństwo. Umorzenie śledztwa lub dochodzenia z powodu niewykrycia sprawcy przestępstwa następuje wtedy, gdy zostaje ustalone, że został popełniony czyn wyczerpujący znamiona przestępstwa, lecz nie zdołano ustalić jego sprawcy lub sprawców. Warunkiem umorzenia postępowania z tej przyczyny jest stwierdzenie, że zdarzenie będące przedmiotem postępowania jest czynem, i to wyczerpującym znamiona przestępstwa, oraz nie zachodzi inna okoliczność wyłączająca ściganie. W razie ustalenia, że w ogóle nie było czynu lub że nie on zawierał znamion czynu zabronionego, choć nie wiadomo, kto go popełnił, postępowanie musi zostać umorzone odpowiednio z powodu niepopełnienia czynu (art. 17 § 1 pkt 1) lub braku znamion czynu zabronionego (art. 17 § 1 pkt 2 in principio) (Stefański r. (red.), Zabłocki S. (red.), Kodeks postępowania karnego. Wolters Kluwer 2021 r. i powołana tam literatura). Zgodzić się zatem należy ze skarżącym kasacyjnie, że omawiane przepisy uzupełniają się, nie można jednak zgodzić się z wnioskami wyprowadzonymi przez skarżącego z tego twierdzenia. Takie też stanowisko prezentował Sąd pierwszej instancji. Stanowiący podstawę prawną odmowy uchylenia dotychczasowego orzeczenia dyscyplinarnego przepis art. 135r ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji nie odnosi się do przepisu art. 322 § 1 k.p.k. Zgodnie z tym przepisem postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się, jeżeli prowadzone o ten sam czyn postępowanie karne, karne skarbowe lub w sprawach o wykroczenia zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności określone w art. 17 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.k. albo w art. 5 § 1 pkt 1 lub 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Treść przepisu jest jednoznaczna i biorąc pod uwagę, że na jego podstawie może dojść do uchylenia ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego, wykluczone jest zastosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu. Ustawodawca w sposób jasny określił jakie przesłanki umorzenia postępowania mogą stanowić podstawę uchylenia dotychczasowego orzeczenia. Są to te określone w art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k., nie zaś przewidziane w art. 322 § 1 k.p.k. Przepis art. 135 r ust. 1 pkt 5 k.p.k. stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych. Zgodzić się zatem należy z organem, że niedopuszczalna jest jakakolwiek wykładnia, która rozszerza skutki zmienionego art. 42 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o Policji. Przepis powinien być wykładany ściśle. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zostało oparte o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.