III OSK 4977/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 414/20 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 414/20, oddalił skargę A.C. na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: A.C. w dniu 21 stycznia 2020 r. złożyła do Dyrektora Szkoły [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Czy dyrektor opracował lub podpisywał jakikolwiek regulamin studniówki? Jeśli tak, poproszę o skan. 2. Jaki jest udział szkoły w organizowaniu studniówki? Proszę o dokumentację (umowy, regulaminy, pisma związane ze studniówką 2020). Dyrektor, w odpowiedzi na powyższy wniosek, poinformował wnioskodawczynię, że regulamin studniówki można znaleźć na stronie internetowej szkoły, który jest opracowany przez rodziców uczniów, a dyrektor szkoły tylko go opiniuje. Organizatorem balu studniówkowego są rodzice klas III i to oni posiadają informacje i dokumentację tej imprezy. W takich okolicznościach A.C., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). W sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Szkoły jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Bezsporne jest także to, że udzielił stronie skarżącej informacji w zakresie jej wniosku z dnia 21 stycznia 2020 r. Okolicznością istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zarazem okolicznością, wokół której ogniskuje się spór między stronami - pozostaje zatem to, czy żądana informacja jest informacją publiczną. W ocenie Sądu, nie ma ona takiego statusu i nie mieści się w przytoczonej wyżej definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc się do oceny działań organu, WSA w Warszawie uznał, że Dyrektor Szkoły trafnie uznał, że z treści wniosku skarżącej wynika, że nie zawiera on żądania udzielenia informacji publicznej. Przedstawione przez wnioskodawcę pytania zmierzały do uzyskania od organu informacji o zapowiedzi badania uczniów alkomatem podczas studniówki i nie odnosiły się zatem do sfery istniejących obiektywnie faktów. Literalna i graficzna treść wniosku skarżącej wskazuje, że nie żąda informacji ze sfery faktów, lecz de facto żąda potwierdzenia niesprawdzonej informacji, oceny prawnej hipotetycznego stanu faktycznego. Dlatego należy przyjąć, że z wniosku wynika, iż nie pyta o stan faktyczny, lecz o ocenę hipotetycznego stanu faktycznego. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania na podstawie art. 16 u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia informacji, która nie znajduje w tym przypadku zastosowania, nie jest bowiem spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą. W sprawie nie jest kwestionowane, że organ odpowiedział na wniosek. W tych okolicznościach Dyrektor Szkoły nie pozostawał w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.C., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącej i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, to jest błędne ustalenie treści wniosku oraz błędne przyjęcie, że wnioskowana przez skarżącą informacja została jej udostępniona, chociaż do tego faktycznie nie doszło; 2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokument dotyczący funkcjonowania organu i zaopiniowany przez organ, a więc podpisany przez piastuna nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. i jako taki nie stanowi informacji publicznej; 3. art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że ogólnikowe odesłanie do strony internetowej organu spełnia wymóg udostępnienia informacji publicznej w formie zgodnej z wnioskiem w sytuacji, gdy skarżąca wnioskowała o udostępnienie skanu wnioskowanego dokumentu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek A.C. z dnia 21 stycznia 2020 r. nie zawiera żądania do uzyskania informacji publicznej, ponieważ przedstawione pytania dotyczyły dopiero zamierzonych zdarzeń Dyrektora Szkoły mających związek ze zbliżającą się studniówką, a więc w istocie wnioskodawczyni pytała o ocenę hipotetycznego stanu faktycznego (k. 47 akt sądowoadministracyjnych). Z takim stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić, ponieważ w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżąca kasacyjnie wyraźnie wskazała, że prosi o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na dwa pytania: 1. Czy dyrektor opracował lub podpisywał jakikolwiek regulamin studniówki? Jeśli tak, poproszę o skan. 2. Jaki jest udział szkoły w organizowaniu studniówki? Proszę o dokumentację (umowy, regulaminy, pisma związane ze studniówką 2020). Powyższe pytania dotyczą zatem po pierwsze, dokumentu dotyczącego organizacji jednej ze zwyczajowych uroczystości organizowanych dla maturzystów, a po drugie, udziału podmiotu publicznego w przygotowaniu tej uroczystości. Pytania te mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazać bowiem należy, że pytanie pierwsze wprost mieści się w pojęciu informacji o przedmiocie i działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.), ponieważ dotyczy ono działania Dyrektora Szkoły w związku z organizacją studniówki, tj. uczestnictwa przy opracowywaniu regulaminu tej uroczystości. Także pytanie drugie mieści się w pojęciu informacji o przedmiocie i działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.), gdyż dotyczy udziału organu w organizacji studniówki, przy czym wnioskodawczyni nie pytała o zamierzenia Dyrektora Szkoły, lecz o dokumentację jaka w związku z tymi działaniami powstała. Skargę jednak należało oddalić, co słusznie zrobił Sąd pierwszej instancji, ale nie z powodu, że pytania skarżącej kasacyjnie nie dotyczyły informacji publicznej, ale dlatego, że otrzymała na nie odpowiedź w piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r. Dyrektora Szkoły, który poinformował, że regulamin studniówki uczniów został przygotowany przez rodziców, a organ jedynie go zaopiniował oraz że nie organizuje studniówki. Jak wynika z akt administracyjnych, wnioskodawczyni otrzymała wraz z pismem regulamin studniówki (k. 3 akt administracyjnych sprawy) oraz informację o organizacji uroczystości (k. 3 akt administracyjnych sprawy). Otrzymanie tych dokumentów potwierdziła poprzez dołączenie ich jako dokumentacji przy skardze do WSA w Warszawie (k. 8- 13 akt sądowoadministracyjnych sprawy). Skarżąca kasacyjnie otrzymała zatem odpowiedź na zadanie pytania w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, ponieważ należało oddalić skargę na bezczynność, ponieważ organ zobowiązany, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnił żądaną informację. Tak więc zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.