II SA/Bd 1048/20

Dnia 9 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi I. W., J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości oddala skargę. Iwona i J. W. (Skarżący) pismem z [...] sierpnia 2020 r. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z [...] maja 2020 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w miejscowości S., składającej się z działki nr [...] - obręb [...] o pow. 1 ha stanowiącej własność K. B. w ten sposób, że w wyniku podziału powstały następujące działki: działka nr [...] o powierzchni 0,3330 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,6655 ha. Wnioskodawcy wskazali, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o błędną podstawę oraz w oparciu o oświadczenie woli złożone dla pozoru przez właściciela ww. działki dla ukrycia innej czynności prawnej, jaką jest usunięcie wnioskodawców jako strony postępowań toczących się przeciwko właścicielowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], , odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] Wójta Gminy B., zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...]. Zdaniem Kolegium należało odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2020 r., albowiem wnioskodawcy nie są stroną postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Nieprzyznanie im statusu strony w tamtym postępowaniu było słuszne, jako że nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, która była przedmiotem postępowania o podział. Kolegium przytoczyło uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt: I OSK 669/10, zgodnie z którym osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Stronami takiego postępowania nie są także właściciele, czy użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. wyrok NSA z 28.05.2020 r., sygn. akt: I OSK 1806/19). Samo przekonanie o wadliwości określonej decyzji zdaniem Kolegium nie powoduje automatycznie, że podmiot o owej nieprawidłowości przekonany, jest stroną postępowania administracyjnego w takiej sprawie. Konieczne jest wykazanie związku jaki zachodzi pomiędzy decyzją, w niniejszym przypadku o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, a konkretnym, indywidualnie istniejącym interesem wnioskodawcy, przy czym interes ten winien wynikać nie tylko ze stanu faktycznego ale i z konkretnego przepisu prawa; co więcej - interes taki musi istnieć obiektywnie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawcy nie mogli żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, albowiem nie posiadają przymiotu strony w takim postępowaniu gdyż sama kwestia podziału w żaden sposób nie wpływa na ich prawa i obowiązki, przy czym wpływ ten musiałby dotyczyć ich praw i obowiązków ścisłe związanych z samym podziałem nieruchomości, a nie w ewentualnych przyszłych postępowaniach, które będą się mogły toczyć w związku z nieruchomością K. B.. W skardze do Sądu na powyższe postanowienie Kolegium I. i J. W. wnieśli o jego uchylenie. Skarżący podnieśli w treści skargi, że naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. polega na tym, iż organ rozpatrujący wniosek, założył z góry, bez wnikliwego rozpatrzenia i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, że nie mają oni przymiotu strony. Jednocześnie nie wzięto pod uwagę innych uzasadnionych przyczyn, które powodują konieczność wszczęcia postępowania ze względu na okoliczność, iż decyzja podziałowa wydana została z naruszeniem art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż grunt jest oznaczony ewidencyjnie jako rolny, a powierzchnia dzielonych działek jest większa niż 0,3 ha. Skupienie się przez organ wydający postanowienie na fakcie, iż właściciel może podzielić swoją nieruchomość bez udziału jako stron - sąsiadujących właścicieli, w ocenie Skarżących ma swoje uzasadnienie w przypadku braku sporu co do przebiegu granic lub braku wpływu na inne postępowania, w których Skarżący posiadają interes prawny. W tym przypadku jednak tak nie jest, gdyż właściciel nieruchomości sąsiedniej, działając dla pozoru dokonał podziału nieruchomości, celem oddzielenia się od działki Skarżących. Uczynił to, aby wyłączyć ich z innych postępowań, przy czym organ wydający decyzję podziałową całkowicie zignorował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydał ją bez właściwej podstawy ignorując wspomniany art. 92. Stwierdzenie Kolegium, iż Skarżący nie mogą być stroną postępowania podziałowego, gdyż sama kwestia podziału nie wpływa na ich prawa i obowiązki związane ściśle z samym podziałem, a nie w ewentualnych przyszłych postępowaniach, które będą się mogły toczyć z w związku z nieruchomością K. Balsama, w świetle informacji przedstawionych we wniosku do Kolegium o postępowaniach jakie toczą się od ponad dwóch lat, świadczą zdaniem Skarżących o tym, iż postępowanie w sprawie podziału nieruchomości dotyczy ich praw i obowiązków. Skarżący podnieśli ponadto, że podział działki nr [...] przez wydzielenie działki nr [...] w postaci paska o powierzchni 0,3330 ha otaczającego działkę nr [...] o powierzchni 0,6655 ha, na której znajduje się budynek mieszkalny oraz plac utwardzony, a de facto nielegalny parking, ma na celu sprawienie wrażenia, że działka skarżących o numerze 5/2 jest poza oddziaływaniem jej, gdyż z nią nie graniczy. Z uzasadnienia zawartego w decyzji podziałowej organ ją wydający stwierdził, że podział ma na celu wydzielenie działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, podczas gdy przed podziałem dostęp do budynku był niczym nieograniczony. Zdaniem Skarżących mamy tu do czynienie z nieprawdziwym oświadczeniem wnioskodawcy oraz brakiem kontroli organu wydającego decyzję bezkrytycznie, bez sprawdzenia rzeczywistej podstawy. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 83 kodeksu cywilnego nieważne jest oświadczenie woli złożone dla pozoru, dlatego wniosek o podział powinien zostać z tego powodu odrzucony i powinna zostać wydana decyzja o odmowie dokonania podziału nieruchomości. Skarżący zarzucili też, że naruszono również ich prawa związane z art. 28 Kpa, przez pozbawienie przymiotu strony przy dokonywaniu czynności podziału nieruchomości, podczas gdy skarżący są żywotnie zainteresowani przebiegiem granic sąsiadujących nieruchomości. Skarżący zwrócili też uwagę, że wydzielenie działek nie pozostało bez wpływu na zachowanie organów nadzoru budowlanego w tym K. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w decyzji WINB-WOP.7721.54.2020.MCZ z [...] lipca 2020 r. zasugerował, iż w związku z podziałem ww. działki, krąg stron postępowania się zmienia, powołując się na brak oddziaływania budynku mieszkalnego na nieruchomość Skarżących i nie biorąc pod uwagę ich interesu prawnego. Pozorne działanie właściciela przyniosło zatem oczekiwany rezultat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192). Kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w miejscowości S., składającej się z działki nr [...] - obręb [...] o pow. 1 ha stanowiącej własność K. B. w ten sposób, że w wyniku podziału powstały następujące działki: działka nr [...] o powierzchni 0,3330 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,6655 ha. Wskazać należy, że zasady geodezyjnego podziału nieruchomości określone zostały w ustawie z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w art. 92-100. Przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej (działki gruntu) większej liczby działek ewidencyjnych. Podkreślić trzeba, że taki podział geodezyjny co do zasady nie zmienia praw do nieruchomości (działki gruntu objętej podziałem) z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Dopiero tzw. "podział prawny" wywołuje skutki przedmiotowo-podmiotowe. Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału - poza przywołanym wyjątkiem, nie wywiera skutków w przedmiocie prawa własności a więc faktycznie nie wpływa na zmianę przedmiotu prawa własności, nie zmienia też sposobu użytkowania a ograniczone prawa rzeczowe, o ile na tej nieruchomości zostały ustanowione, nadal ją obciążają w takim samym zakresie jak miało to miejsce przed podziałem. Co do zasady w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w żadnym razie nie są stronami postępowania o podział nieruchomości, czy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1999r., sygn. akt I SA 285/99, LEX nr 48618; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1775/07, LEX nr 456731). Za stronę postępowania w sprawie podziału nieruchomości nie są uznawane np. osoby zainteresowane uzyskaniem prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2009 sygn. akt I SA/Wa 1008/09, LEX nr 531588). Również właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 3467/95, LEX nr 30937). Skoro zatem Skarżący nie wykazali, by w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, czy też w dacie podziału nieruchomości, mieli jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości dzielonej, to samo sąsiedztwo z tą nieruchomością nie daje praw strony w postępowaniu podziałowym, a w konsekwencji także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. W tej sytuacji w niniejszej sprawie nie sposób uznać, aby organy odmawiając wszczęcia przedmiotowego postępowania dopuściły się naruszenia art. 28 K.p.a., a w konsekwencji także art. 61a § 1 K.p.a. Analiza zebranego materiału dowodowego i ocena podniesionych przez Skarżących zarzutów prowadzą do wniosku, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Organy prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazali w sprawie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) oddalił skargę.