II OSK 2508/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 690/22 w sprawie ze skargi H. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2022 r. nr 48/22 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 690/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 10 stycznia 2022 r., nr 48/22, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Siedlcach z dnia 18 listopada 2021 r., Nr 111/2021, o wstrzymaniu skarżącemu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", budowy muru oporowego znajdującego się na działce nr [...], położonej w miejscowości Ż., gmina Siedlce, i informującego inwestora/skarżącego o możliwości i warunkach złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego oraz o sposobie obliczenia opłaty legalizacyjnej. Sąd I instancji wskazał, że z ustaleń organów, a przede wszystkim z oględzin z 14 października 2021 r., wynika, iż wzdłuż działki nr [...] w kierunku północnym przy granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę gminną (ul. [...]) znajduje się mur betonowy z wystającymi elementami stalowymi o długości 20,95 m, wysokości od 1,06 do 1,10 m. Od strony działki nr [...] wysokość muru, mierząc od przyległego terenu, wynosi od 0,25 do 0,47 m. Ustalenia organu znajdują potwierdzenie także w dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu oględzin. Powyższe roboty zostały wykonane przez skarżącego w okresie jesienno-zimowym 2021 r., bez zgody współwłaścicieli działki nr [...]. W ocenie Sądu, słusznie organy zakwalifikowały wykonywane roboty budowlane jako mur oporowy (to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.), a tego rodzaju budowla wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że mur oporowy może pełnić też funkcję ogrodzenia. Dlatego skoro zasadniczo konstrukcja realizowana przez skarżącego jest murem oporowym, nie da się zakwalifikować go jako ogrodzenia zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia faktu prowadzonych robót na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 20 P.b. Stwierdzenie niedotrzymania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, według brzmienia przepisów Prawa budowlanego z daty prowadzenia tego postępowania. Z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej po 19 września 2020 r., zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu po zmianie z tą datą następującej. W ocenie Sądu, organy prawidłowo stosując art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 P.b. wstrzymały prowadzenie robót budowlanych oraz poinformowały skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację, co w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji jest możliwe w terminie 30 dni od dnia orzeczenia wydanego w drugiej instancji, czyli orzeczenia ostatecznego (art. 48a ust. 3 P.b.). Skarżący, zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b., został również bez naruszenia prawa pouczony o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz sposobie jej obliczenia. Zgodnie z art. 59f P.b., w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust. 1); stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2); kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Organ I instancji zaliczył sporną budowlę do kategorii VIII (inne budowle), dla których współczynnik kategorii wynosi 5,0, a współczynnik wielkości 1. Wskazał również na możliwość pięćdziesięciokrotnego podwyższenia opłaty zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. Wyjaśnił więc sposób obliczenia opłaty, która wyniesie 125000 zł. Poinformował również skarżącego o charakterze dokumentów legalizacyjnych, jakie powinny być złożone do wniosku o legalizację (uzasadnienie postanowienia organu I instancji). Sąd zauważył, że postępowanie administracyjne poprowadzone zostało w sposób, który obiektywnie nie wskazuje na podważenie zaufania do organów władzy publicznej. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. W ocenie prawnej wyważono zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes inwestora (mając na uwadze reglamentację procesu budowlanego), a stanowiska organów wynikają z uzasadnień wydanych postanowień. Nie doszło więc do naruszenia art. 7, czy art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący jest inwestorem, czemu nie zaprzeczał w toku postępowania, zatem osobą, do której zaskarżone postanowienie mogło być kierowane na zasadzie art. 52 P.b. Tym bardziej, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...], a jego działania budowlane nie znajdują akceptacji właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Sąd, odnosząc się do kwestii podnoszonych w skardze wskazujących, że roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego muru oporowego zostały wykonane w związku ze sprawą dotyczącą naruszenia stosunków wodnych, wskazał, iż ostateczną decyzją SKO w Siedlcach z 19 listopada 2020 r. utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Siedlce z 16 października 2020 r. o odmowie wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w stosunku do współwłaścicieli działek nr [...] i [...]. Brak więc było jakiejkolwiek podstawy prawnej dla podjęcia przedmiotowych robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, 4 i 5 w związku z art. 3 pkt 3 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że betonowy cokół wzdłuż działki nr [...] w kierunku północnym przy granicy z działką [...] stanowi mur oporowy, w sytuacji gdy miał on w założeniu stanowić element ogrodzenia, a zamiar jego wzniesienia został zgłoszony w lutym 2014 r., co wskazuje, że jego funkcją było odgrodzenie terenu. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia postępowania okoliczności poprzez pominięcie, że w lutym 2014 roku współwłaściciele działki nr [...] dokonali zgłoszenia Staroście Siedleckiemu zamiar wykonania ogrodzenia na cokole betonowym, co wskazuje, że był on elementem ogrodzenia, a nie murem oporowym, a ponadto błędne ustalenie, że betonowy mur został wykonany w całości w okresie jesienno-zimowym 2021 roku, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego, w tym z opracowania sporządzonego na zlecenie organów administracji w październiku 2015 roku przez dra hab. inż. J. L., jednoznacznie wynika, że już wówczas cokół betonowy istniał i stanowił integralną część ogrodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim należy wskazać, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 964/17). Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, to należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia ustawy – Prawo budowlane, obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (por. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., II OSK 2547/19). Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami także jako "ogrodzenie". Nawet, jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli mur pełni funkcję ogrodzenia i jednocześnie stanowi także konstrukcję oporową dla mas ziemi, to realizacja tego rodzaju muru wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1513/18). Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 P.b. konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie mieści się natomiast w żadnej z wymienionych w art. 29 P.b. kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagałyby zgłoszenia w trybie art. 30 P.b. Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do wymogu z art. 28 ust. 1 P.b. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego wyroku jest zatem argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do "intencji" inwestora, że jego celem było zrealizowanie ogrodzenia w związku z dokonanym przez właścicieli nieruchomości zgłoszeniem. Już chociażby z okoliczności przywołanych w skardze kasacyjnej wynika, że skarżący wykonał roboty budowlane niezgodnie ze wskazywanym zgłoszeniem, co oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może skutecznie powoływać się na zgłoszenie jakoby przedmiotowa inwestycja polegała na realizacji ogrodzenia zgodnie z tym zgłoszeniem. Faktycznie skarżący zrealizował obiekt budowlany – budowlę – mur oporowy (odpowiednio: art. 3 pkt 1 i 3 P.b.), o czym świadczą zupełnie inne wymiary i funkcja tego rodzaju budowli; zaś zgłoszenie dotyczyło budowy m.in. cokołu betonowego o 20 cm podwyższonego od poziomu asfaltu na skrzyżowaniu z ul. Akacjową. Tymczasem wykonany mur oporowy ma wymiary od 1,06 do 1,10 m. Tego rodzaju konstrukcja ma zapobiegać przed osuwaniem się ziemi, skoro wysokość tego muru od strony działki nr [...] wynosi od 0,25 m do 0,47 m. Bez związku z takim stanem faktycznym pozostaje także wskazywana decyzja Wójta Gminy Siedlce z 16 października 2020 r. o odmowie wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego (utrzymana w mocy decyzją SKO w Siedlcach z 19 listopada 2020 r., od której WSA w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 13/21 oddalił skargę, który stał się prawomocny; i w sprawie tej mowa była o podmurówce ogrodzenia wykonanej na wysokości 15 cm nad ziemią od ul. [...] do pierwszego garażu i wykonaniu drenażu oraz braku szkód związanych z naruszeniem stosunków wodnych), skoro sam skarżący do protokołu z 3 listopada 2021 r. oświadczył, że mur oporowy wykonał na przełomie wrzesień – październik 2021 r., a zbrojenie zimową porą w 2021 r. – a więc mamy do czynienia zupełnie innymi okolicznościami niż wynikającymi z ww. wcześniejszej decyzji Wójta, czy też opinii dra hab. inż. J. L. sporządzonej w październiku 2015 r. Nadto bez znaczenia dla tej oceny jest argumentacja skargi kasacyjnej, że budowa tego rodzaju konstrukcji w intencji skarżącego miała służyć wybudowaniu ogrodzenia działki nr [...]. Nawet w zamiarze zrealizowanie na tej konstrukcji przęseł ogrodzenia, nie zmienia faktu, że wykonana konstrukcja pełni też funkcję muru oporowego, co ma przesądzające znaczenia dla oceny, że tego rodzaju roboty, w tej części wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie wadliwie zostało przeprowadzone postępowania wyjaśniającego, co do tego co jest przedmiotem postępowania. Z tych względów w pełni należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, który trafnie ocenił, że słusznie organy zakwalifikowały wykonywane roboty budowlane jako mur oporowy (to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.), a tego rodzaju budowla wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. W tych warunkach w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który w konsekwencji powyższego stwierdził, że skoro zasadniczo konstrukcja realizowana przez skarżącego jest murem oporowym, nie da się zakwalifikować go jako ogrodzenia zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia faktu prowadzonych robót na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 20 P.b. Taka zaś ocena uprawniała do stwierdzenia, że niedotrzymanie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, co oznacza, iż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, 4 i 5 w związku z art. 3 pkt 3 P.b. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowny wniosek powinien być skierowany do właściwego w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego.