I OSK 1286/19

Dnia 5 lipca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 810/18 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., IV SA/Po 810/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił w całości skargę P. S.A. w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia ww. przepisów postępowania, polegającego na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie zaniechaniu wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, w szczególności zaś: a. nieuwzględnienie okoliczności wygaśnięcia służebności gruntowej, b. zaniechanie zbadania uzewnętrznionego wolitywnego stosunku skarżącej do posiadanej nieruchomości, c. niedokonanie właściwej oceny operatu szacunkowego, w którym nie uwzględnienie wszystkich czynników wpływających na wartość działki oraz nie zastosowanie metody odtworzeniowej do jej wyceny, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych mimo, iż istniały podstawy do rozstrzygnięcia, że działka nr [...] pozostawała do dnia [...] maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym skarżącej lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 łat; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n." w zw. z art. 37a ust. 7 i 9 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz.U.2018.1311 ze zm.), dalej jako "u.k.r.PKP", co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo-administracyjnego; II. prawa materialnego tj.: 1) art. 37a ust. 7 zd. 3 u.k.r.PKP przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że kwalifikację jako posiadania samoistnego albo zależnego determinuje tytuł, jaki może przysługiwać posiadaczowi danej nieruchomości mimo, że rodzaj podejmowanych przez posiadacza działań władczych nie musi wcale przystawać do nieznanego posiadaczowi stanu prawnego nieruchomości, a w konsekwencji na wadliwym przyjęciu, że w sprawie nie występuje negatywna przesłanka wypłaty odszkodowania byłym właścicielom mimo, że skarżąca faktycznie władała nieruchomością jak właściciel przez cały wymagany tym przepisem okres; 2) art. 134 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 37a ust. 7 i 9 u.k.r.PKP przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że podstawą ustalania wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie winna być wartość rynkowa nieruchomości (gruntu), w sytuacji gdy z uwagi na rodzaj i charakter wywłaszczanej nieruchomości biegły winien określić jej wartość odtworzeniową i to oddzielnie dla gruntu i oddzielnie do pozostałych części składowych. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. autor kasacji wskazuje na brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie, zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie i wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Analizując powyższy zarzut należy zauważyć, iż w toku postępowania organy administracji zgromadziły obszerną dokumentację wskazującą, iż przedmiotowy grunt, zajęty pod kolej żelazną od 1875 r., obciążony został służebnością drogi na całej długości przebiegu linii kolejowej. Grunt ten pozostawał w użytkowaniu P. od 1926 r. Z uwagi na ustanowioną służebność posiadanie tegoż gruntu przez P. S.A. i jej poprzedników prawnych, nie mogło mieć charakteru samoistnego, a jedynie zależny. Przy czym, jak ustaliły organy, ustanowiona służebność gruntowa istniała nieprzerwanie do dnia 1 czerwca 2003 r., kiedy to z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. Ustalenie organów administracji, iż P. S.A. i poprzednicy prawni tej Spółki nigdy nie byli posiadaczami samoistnymi przedmiotowej linii kolejowej, wynikało z oceny bardzo wielu elementów stanu faktycznego sprawy, kształtujących prawo do przedmiotowego gruntu od momentu ustanowienia służebności gruntowej. Autor kasacji kontestując poprawność tegoż ustalenia nie wskazał nowych dowodów, które mogłyby zaprzeczyć powyższemu ustalenia. Nie wskazał również na dowody, które mogły zostać pominięte przez organy, a które organ winien przeprowadzić dla wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie. Nie podał również, w czym można upatrywać wady ustalenia, iż na przedmiotowej nieruchomości do dnia 1 czerwca 2003 r. ustanowiona była służebność gruntowa, a w konsekwencji P. S.A., ale także poprzednicy prawni tej Spółki, nigdy nie byli posiadaczami samoistnymi tej nieruchomości. Autor kasacji nie wskazał w szczególności formuły prawnej, która pozwoliłaby, aby jego wolą władania przedmiotową nieruchomością tak jak właściciel, wygasić hipoteczne obciążenie nieruchomości wykonywaną służebnością gruntową. Podobnie odrealniony prawnie jest zarzut błędnej oceny operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości w zakresie czynników cenotwórczych i zastosowanej metody oszacowania, w kontekście kwestionowanego ustalenia, iż przedmiotowa nieruchomość nie była w posiadaniu samoistnym strony skarżącej. Autor kasacji nie wykazał w szczególności w czym upatruje wzajemnej zależności ww. okoliczności. W tej sytuacji nie można zgodzić się zarówno z zarzutem pominięcia istotnych dla sprawy okoliczności, a tym samym zaniechania wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, jak i braku wszechstronnego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego w sposób uwzględniający wzajemną relację poszczególnych dowodów. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Ugruntowane jest zapatrywanie, iż przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Skoro w niniejszej sprawie skargą kasacyjną zaskarżono wyrok oddalający skargę, to naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, W-wa 2008, s. 336-337; wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej także nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Natomiast ewentualne wady uzasadnienia, choćby wskazujące na nie odniesienie się do wszystkich postawionych zarzutów nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. Podnoszone w kontekście wady uzasadnienia naruszenie art. 134 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 37a ust. 7 i 9 u.k.r.PKP doczekało się odrębnego zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Pozwala to na ocenę tak postawionego zarzutu. Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy zauważyć, iż norma prawa materialnego może zostać naruszona wskutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. W niniejszej sprawie autor kasacji zarzucił błędną wykładnię art. 37a ust. 7 zd. 3 u.k.r.PKP oraz art. 134 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 37a ust. 7 i 9 u.k.r.PKP. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stawiając zarzut naruszenia art. 37a ust. 7 zd. 3 u.k.r.PKP autor kasacji w ogóle nie odnosi się do kwestii wykładni tegoż przepisu, a jedynie kwestionuje ustalenie, iż P. S.A. będąc uprawnionym do użytkowania przedmiotowej nieruchomości w ramach gruntowej służebności przejazdu, nie mógł być samoistnym posiadaczem tej nieruchomości. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieprawidłowe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto wypada zauważyć, iż jakkolwiek przepis art. 37a ust. 7 zd. 3 u.k.r.PKP, posługuje się pojęciem posiadania samoistnego, to jednak go nie wyjaśnia, co pozostaje domeną art. 336 k.c. Autor kasacji nie podważa jednak rozumienia pojęcia posiadacz samoistny, którym posługuje się art. 226 k.c. i art. 37a ust. 7 zd. 3 u.k.r.PKP. Zarzut błędnej wykładni jest zatem nieuprawniony. Z kolei niepodważenie skargą kasacyjną ustalenia tyczącego tego, że P. S.A i poprzednicy prawni tej Spółki nie byli posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości lecz wyłącznie posiadaczami zależnymi w rozumieniu art. 336 k.c., uniemożliwia uznanie, iż w okolicznościach badanej sprawy doszło do błędu w subsumpcji art. 37a ust. 7 zd. 3 u.k.r.PKP, Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n., podniesionych w kontekście naruszenia art. 37a ust. 7 i 9 u.k.r.PKP, wypada zauważyć, iż generalną zasadę wyceny nieruchomości wyraża art. 134 u.g.n., wskazując, iż podstawę określenia wartości nieruchomości stanowi jej wartość rynkowa. Natomiast jeżeli nie da się określić wartości rynkowej nieruchomości, bo nieruchomości określonego rodzaju nie występują w obrocie rynkowym, określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Wówczas oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 134 i art. 135). Tylko stwierdzony brak możliwości oszacowania wartości rynkowej nieruchomości pozwala na jej oszacowanie metodą odtworzeniową (vide: P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 135). Skoro autor kasacji domagając się oszacowania przedmiotowej nieruchomości metodą odtworzeniową nie podważa jednocześnie opisu nieruchomości przyjętego w operacie do wyceny, który jest gruntem zajętym pod linię kolejową i nie kwestionuje wynikającego z tegoż operatu faktu istnienia nieruchomości podobnych, co stanowi warunek konieczny oszacowania wartości rynkowej nieruchomości na podstawie art. 134 ust. 1 u.g.n., to nie można potwierdzić zasadności zarzutu wadliwej wykładni art. 134 ust. 1, art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. i art. 37a ust. 7 i 9 u.k.r.PKP. Przepis art. 37a ust. 9 u.k.r.PKP stanowi, iż podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość gruntu według stanu z dnia 1 czerwca 2003 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie władania gruntem przez dotychczasowego właściciela. Natomiast § 37 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.) nie modyfikuje istotnie sposobu wyceny wskazując, iż przepisy § 36 ust. 1-4 tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod linie kolejowe, w tym przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 37a ust. 1 u.k.r.PKP. Wypada zatem skonstatować, iż powyższe regulacje nie krępują biegłego w wyborze podejścia, metody i techniki szacowania wartości nieruchomości. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.