III SA/Po 85/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 08 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 01 grudnia 2021r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2021r. nr [...] Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z 10 listopada 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu K. K. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Jako podstawę prawną swej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, co następuje. W dniu 6 lipca 2021 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. o wszczęcie postępowania administracyjnego i skierowania K. K. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w toku prowadzonego pod nadzorem prokuratury postępowania przeciwko stronie uzyskano opinię sądowo-psychiatryczną, z której wynika, że cierpi ona na uzależnienie od alkoholu. W aktach sprawy znajduje się opinia sądowo-psychiatryczna z 14 czerwca 2021 r. sporządzona przez biegłych lekarzy psychiatrów. Z jej opinii końcowej wynika, że biegli stwierdzili u strony co najmniej szkodliwe używanie alkoholu (z ostrożności procesowej nie rozpoznali uzależnienia od alkoholu) oraz osobowość o cechach nieprawidłowych. Decyzją z 10 sierpnia 2021 r. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu strony na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzją z 11 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak podstaw do umorzenia postępowania. Decyzją z 10 listopada 2021 r. Starosta [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie skierowania strony na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzją z 1 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami; Dz. U. z 2021 r., poz. 1212, dalej: "u.k.p."). Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p.). Powyższe przepisy nie precyzują, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania kierowcy na badania. Wskazano jedynie, że muszą być one uzasadnione i poważne, a informacja o nich musi być wiarygodna. Są to zatem pojęcia nieostre, pozostawiające możliwość oceny, czy w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia właśnie z tego rodzaju zastrzeżeniami. Przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń odnoszących się do stanu zdrowia kierowcy musi być interpretowana zgodnie z celem ustawy, jakim jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. W interesie społecznym jest, aby kierowcy posiadali predyspozycje zarówno zdrowotne do kierowania pojazdami w sposób niezagrażający ich zdrowiu i życiu oraz zdrowiu i życiu innych użytkowników dróg. Jak wynika z art. 3 ust. 1 u.k.p. kierującym pojazdem może być osoba, która m. in. jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym. W związku z tym zastrzeżenia co do stanu zdrowia powinny dotyczyć aspektów, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Ponadto, skierowanie na badania może nastąpić, gdy prawdopodobnym jest, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami - ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii należy bowiem do uprawnionego w tym zakresie lekarza. Wezwanie do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia kierowcy jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy nasuną się istotne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. W tym zakresie nie wystarczą same wątpliwości, że kierujący z uwagi na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności sprawy muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że u konkretnej osoby mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do dalszego jej udziału w ruchu drogowym w charakterze kierującego pojazdem. Przepisy nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania kierowcy na badania. Mają one być uzasadnione, a informacja o nich musi być wiarygodna. W tym zakresie organowi pozostawiono możliwość dokonania oceny, czy w danym przypadku ujawnione zastrzeżenia mają taki charakter. Ocena ta musi być przeprowadzona na podstawie materiału dowodowego danej sprawy i znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Skoro zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy musza być uzasadnione, nie wystarczy oparcie się wyłącznie na ogólnikowej informacji, choćby nawet prokuratora, że w toku postępowania ustalono dane rodzące uzasadnione i poważne zastrzeżenia donośnie stanu zdrowia strony. Opinia biegłych stwierdzająca u strony zaburzenia osobowości, szkodliwe picie alkoholu i stosowanie środków odurzających jest w pełni wiarygodnym źródłem powzięcia uzasadnionego zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony (wyrok o sygn. akt II SA/Go 79/18 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Szkodliwe picie alkoholu, według ICD-10, rozpoznaje się wówczas, gdy spożycie alkoholu staje się przyczyną lub współprzyczyną pojawienia się szkód somatycznych (zapalenia trzustki, marskości wątroby, polineuropatii, nadciśnienia tętniczego), psychicznych (np. stanów depresyjnych, lęków) i zaburzenia zachowania. Przekładając powyższe na stan omawianej sprawy, a w szczególności odnosząc to do opinii lekarskiej z 14 czerwca 2021 r. w ocenie organu należy stwierdzić, że samo stwierdzenie u strony szkodliwego używania alkoholu nie może stanowić samoistnej przesłanki o zobowiązaniu jej do obowiązkowego poddania się badaniu lekarskiemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. U strony nie ma bowiem okoliczności towarzyszących, tj. zaburzeń osobowości czy stosowania środków odurzających, a ponadto w stanie zdrowia strony nie występują na chwilę obecną symptomy towarzyszące piciu szkodliwemu, tj. schorzenia somatyczne i zaburzenia psychiczne. Z uwagi na powyższe brak podstaw do skierowania strony na badania lekarskie. Prokurator Rejonowy w O. wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając mogące mieć wpływ na wynik sprawy rażące naruszenie: 1. art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. przez działanie sprzeczne z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej w związku z niewyjaśnieniem sprzeczności zaistniałych w stanie faktycznym, wskutek czego przyjęto błędnie, że nie zachodzą podstawy do wydania decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez stronę w sytuacji szkodliwego uzależnienia od alkoholu oraz osobowości o cechach nieprawidłowych; 2. art. 77 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego; 3. art. 105 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w sytuacji gdy przedmiot postępowania dotyczący skierowania na badanie strony nadal istnieje, a w sprawie nie wystąpiła trwała i nieusuwalna przeszkoda do rozpatrzenia sprawy ; 4. art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy okoliczności wskazanych w jego decyzji z 11 października 2021 r. przez wadliwe przyjęcie, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania; 5. art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 82 ust. 1 pkt 5, art. 96 ust. 1 pkt 2 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. polegającym na nieuwzględnieniu okoliczności polegającej na istnieniu uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń do stanu zdrowia strony w sytuacji ustalenia szkodliwego nadużywania alkoholu oraz ustalonej nieprawidłowej osobowości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje. Prokuratura Rejonowa w O. nadzorowała dochodzenie przeciwko stronie w sprawie o czyn z art. 207 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1444 ze zm.).. W trakcie postępowania przygotowawczego zebrano obszerny materiał dowodowy pozwalający na przedstawienie stronie zarzutów, w tym otrzymano opinię sądowo-psychiatryczną, z której wynika, że strona szkodliwe nadużywa alkoholu i ma osobowość o cechach nieprawidłowych. Postępowanie zakończono wniesieniem do Sądu Rejonowego w O. aktu oskarżenia. Podstawą zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że nie zachodzi przesłanka do kierowania uczestnika na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, gdyż informacje otrzymane od wnioskodawcy oraz załączonej opinii biegłych lekarzy psychiatrów są sprzeczne, a schorzenie w postaci szkodliwego używania alkoholu jest w opinii wskazane ogólnikowo. Organ pierwszej instancji dowolnie przyjmuje, że schorzenie strony polegające na szkodliwym uzależnieniu od alkoholu z ustaleniem nieprawidłowej osobowości jest niewystarczające do przyjęcia, że zachodzą podstawy do skierowania jej na badanie lekarskie. Z opinii sądowo-psychiatrycznej wynika, że strona szkodliwie nadużywa alkoholu i posiada osobowość o cechach nieprawidłowych. Wskazana w opinii cecha posiadania przez stronę osobowości o cechach nieprawidłowych została przez organy pominięta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem niżej wskazanych przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.". Na wstępie należy wskazać, że organ odwoławczy powinien był zastosować przepisy u.k.p. w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie 5 grudnia 2021 r. ustawy z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1997), dalej: "nowela". W noweli nie było bowiem przepisu przejściowego stanowiącego, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie noweli stosuje się przepisy dotychczasowe. Błędne powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. zamiast art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. (do 4 grudnia 2021 r. oznaczonego jednostką redakcyjną art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1 z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1. Powyższe regulacje pozostają w ścisłym związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. stanowiącym, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Z powołanych przepisów nie wynika wprost, jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są wystarczające, aby skierować go na badanie lekarskie. Mowa jest w nich bowiem tylko, aby były one uzasadnione i poważne, co oznacza, że właściwy organ administracji po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość stan zdrowia kierowcy zobowiązany jest dokonać oceny, czy w tym konkretnym przypadku zgłoszone zastrzeżenia posiadają wyżej wskazane cechy i uzasadniają wydanie decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. W orzecznictwie odnoszącym się do art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. (który do 4 grudnia 2021 r. miał jednostkę redakcyjną art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) przyjmuje się, że przy interpretacji powyższej przesłanki należy mieć na względzie cel u.k.p., czyli zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym, stąd zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć aspektów zdrowia mogących mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów, a sformułowanie, że mają być uzasadnione oznacza, że są one oparte na wiarygodnych podstawach. Psychofizyczna kondycja kierowcy jest ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Chodzi więc o sytuacje, gdy wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy wynikają z ujawnienia się jakichś okoliczności faktycznych mających wpływ na zdolność prowadzenia pojazdu, których to weryfikacja wymaga wiedzy specjalistycznej. Stąd też dopuszczalna jest w tym zakresie ingerencja prawna organów polegająca na doprowadzeniu do sprawdzenia stanu zdrowia kierowcy (por.: wyroki o sygn. akt I OSK 1051/16, I OSK 2741/16, I OSK 1938/17 - dostępne w CBOSA). Wydanie decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie na wskazanej powyżej podstawie prawnej nie musi łączyć się z pewnością co do istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Organ nie musi zatem udowodnić, że takowe istnieją, a wystarczającym jest jedynie prawdopodobieństwo istnienia tych okoliczności. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii należy bowiem do uprawnionych w tym zakresie lekarzy, którzy przeprowadzą w trybie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. stosowne badania i ocenią, czy skarżący jest zdolny do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Skierowanie na badanie lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami, gdyż jego celem jest wyjaśnienie istniejących w tym przedmiocie wątpliwości. Powyższe może prowadzić do stwierdzenia istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami bądź stwierdzenia, że takie przeciwwskazania nie występują. Poddając się takim badaniom kierowca umożliwia zatem wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości, które powinny mieć zobiektywizowane uzasadnienie. Z punktu widzenia treści i celu art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. rolą organu nie jest zatem ocena, czy u strony zachodzą przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, a jedynie ocena, czy wynikające ze stanu faktycznego sprawy wątpliwości są na tyle uzasadnione, że czynią koniecznym sprawdzenie stanu zdrowia kierowcy przez lekarzy. Wniosek o wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. , załączając opinię sądowo-psychiatryczną sporządzoną 14 czerwca 2021 r. na potrzeby postępowania karnego, dokonaną na podstawie badania psychiatrycznego skarżącego, które miało miejsce 31 maja 2021 r. We wnioskach tej opinii wskazano, że u badanego stwierdzono: 1. co najmniej szkodliwe używania alkoholu (jedynie z ostrożności procesowej nie rozpoznano uzależnienia od alkoholu) oraz 2. osobowość o cechach nieprawidłowych. Organ zobligowany był zatem do zbadania, czy okoliczności powołane we wniosku wskazują, że w danym przypadku istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia uzasadniające skierowanie kierowcy na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo lakoniczne. Organ w ostatnim akapicie wskazał, że samo stwierdzenie u strony szkodliwego używania alkoholu nie może stanowić samoistnej przesłanki o zobowiązaniu jej do obowiązkowego poddania się badaniu lekarskiemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Dalej organ odwoławczy podniósł, że u strony nie ma okoliczności towarzyszących, tj. zaburzeń osobowości, a ponadto w stanie zdrowia strony nie występują na chwilę obecną symptomy towarzyszące piciu szkodliwemu, tj. schorzenia somatyczne i zaburzenia psychiczne. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji polega przede wszystkim na pominięciu, że u skarżącego stwierdzono osobowość o cechach nieprawidłowych. W ocenie Sądu przedwczesne byłoby w tej sytuacji przesądzenie, czy tego rodzaju osobowość może mieć negatywny wpływ na kierowanie pojazdami w kontekście bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku rzeczą organu będzie odniesienie się do tej okoliczności. Jednocześnie nie można uznać za zasadnych stwierdzeń organu pierwszej instancji, że skoro osobowość o cechach nieprawidłowych nie została stwierdzona w postępowaniu karnym w przedmiocie naruszenia przepisów w ruchu drogowym, to nigdy nie może mieć ona wpływu na zachowania skarżącego w ruchu drogowym. Stanowiska tego szerzej nie uzasadniono. Sąd podziela stanowisko, że przepis kierujący na badania lekarskie może mieć zastosowanie niezależnie od ustalenia, czy powstanie zastrzeżeń co do stanu zdrowia nastąpiło w bezpośrednim związku z prowadzeniem pojazdu czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje uprawdopodabniające pośrednio wątpliwości co do posiadania przez kierowcę wymaganego do prowadzenia pojazdów stanu zdrowia mają źródło w innych okolicznościach (por.: wyroki o sygn. akt II SA/Bd 65/13 i III SA/Gd 430/15 - dostępne w CBOSA). Nie jest z kolei do końca jasne na czym polega nieprawidłowość osobowości skarżącego, ale że ona występuje, nie można mieć co do tego wątpliwości w świetle opinii sądowo-psychiatrycznej. Organ odwoławczy wskazał, że samo stwierdzenie u strony szkodliwego używania alkoholu nie może stanowić samoistnej przesłanki o zobowiązaniu jej do obowiązkowego poddania się badaniu lekarskiemu. Niemniej jednak, jak wyżej wskazano, oprócz szkodliwego używania alkoholu, skarżący ma osobowość o cechach nieprawidłowych, co uszło uwadze organu odwoławczego. W tym kontekście organy naruszyły przepisy postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ zbada i wyczerpująco uzasadni, czy występowanie zarówno szkodliwego używania alkoholu jak i osobowości o cechach nieprawidłowych są zastrzeżeniami co do stanu zdrowia uzasadnionymi w rozumieniu art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., przemawiającymi za wydaniem decyzji o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. organ obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sytuacja taka wystąpiła w kontrolowanej sprawie, gdyż postępowanie wszczęte z urzędu (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p.) w przypadku braku podstaw do jego kontynuowania może być umorzone, gdyż art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. stanowi jedynie o decyzji o skierowaniu, a nie o odmowie skierowania na badanie lekarskie. Jak już wyżej wspomniano umorzenie postępowania było jednak co najmniej przedwczesne w związku z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.