II SA/Gl 310/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 grudnia 2021 r. nr IFVIII.7581.1.35.2020 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla tiret 1 zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 454 (czterysta pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 19 marca 2020 r., wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 7 i 8 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm. – dalej: specustawa drogowa), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), orzekł o; 1. umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w gminie R., obręb G., k.m. 6 oznaczonej jako działka nr 1. o pow. 0,0223 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasto R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia 8 maja 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa ul. [...] w R. w ramach inwestycji: Budowa regionalnej drogi [...] - etap II (KM 0+425,00 do KM 4+020,00); 2. ustaleniu odszkodowania na rzecz K S.A. z siedzibą w K. w wysokości 6427,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości; 3. zobowiązaniu Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego w pkt 2 odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wojewoda Śląski, działający w imieniu Skarbu Państwa, zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; - art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na złożeniu przez Prezydenta Miasta R. za Skarb Państwa oświadczenia o zrzeczeniu się należnego odszkodowania; - art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej u.g.n.), poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Prezydent Miasta R., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie ustalił należnego odszkodowania Skarbowi Państwa oraz umorzył postępowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa i orzeczenie co do istoty sprawy. Decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. nr IFVIII.7581.1.35.2020 Wojewoda Śląski; - uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 19 marca 2020 r., w części dotyczącej pkt 1 oraz orzekł w tym zakresie; "1. o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 5 332,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezbudowanej położonej w gminie R., obręb [...] k.m. 6 oznaczonej jako działka nr 1. o pow. 0,0223 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R., przeznaczonej pod inwestycję drogową pn. "Przebudowa ul. [...] w R. w ramach inwestycji: Budowa regionalnej drogi [...] - etap II (KM 0+425,00 do KM 4+020,00)" i o zobowiązaniu Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego odszkodowania." - w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po dokonaniu szczegółowej analizy operatu szacunkowego z dnia 13 lutego 2020 r. podtrzymał stanowisko Prezydenta Miasta R. odnośnie przydatności dowodowej ww. operatu szacunkowego. Stwierdził, że przedmiotowy operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych gruntów drogowych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Aktualność ww. operatu została potwierdzona w dniu 21 czerwca 2021 r. Podniósł, że skoro operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości został sporządzony prawidłowo, to może stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy reformatoryjnej decyzji kształtującej na nowo rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia odszkodowania za prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, przyjmując oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania złożone przez Prezydenta Miasta R., działającego w imieniu Skarbu Państwa. Podmiotem uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym jest Wojewoda Śląski. Oznacza to, że Prezydent Miasta R. nie miał umocowania do złożenia oświadczenia w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, którego beneficjentem jest Skarb Państwa, nie posiadając legitymacji do złożenia ważnego oświadczenia w tym przedmiocie. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by Wojewoda Śląski, jako organ reprezentujący Skarb Państwa, takie oświadczenie złożył. Mając na uwadze, że w sprawie nie zostało skutecznie złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, organ uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 19 marca 2020 r. w części dotyczącej pkt 1 i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Prezydent Miasta R., reprezentujący Gminę R., zaskarżył wyżej wymienioną decyzję Wojewody Śląskiego w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, tj. w zakresie, w jakim decyzja organu I instancji z dnia 19 marca 2020 r. w części dotyczącej pkt 1 została uchylona i orzeczono merytorycznie. Podniósł zarzut naruszenia art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że ten przepis nie stanowi wyłącznie normy procesowej ustalającej Wojewodę reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem jest powiat lub miasto na prawach powiatu, a także poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że stanowi on normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta Miasta R. działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżący zarzucił również naruszenie przez organ art. 11, 11a w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspomniany przepis stanowi normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta Miasta R., działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podniósł również zarzut naruszenia art. 12 ust. 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji złożenia przez uprawniony organ oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania i zarzucił naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzję wydał pracownik organu, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej, kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu podkreślono, iż art. 23 ust 1e u.g.n. dotyczy jedynie reprezentacji procesowej Skarbu Państwa przez Wojewodę Śląskiego, która nie rozciąga się na czynności materialnoprawne w zakresie zarządzania mieniem Skarbu Państwa czyli w niniejszym wypadku na kwestię złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. Zaprezentowano argumenty mające potwierdzić wskazaną okoliczność. Podniesiono również fakt niedopuszczalnej kumulacji ról Wojewody jako organu oraz strony postępowania. Powołując się na treść art. 24 § 1 k.p.a. wskazano, że organem upoważnionym do wydania decyzji był Wojewoda Śląski, zaś w niniejszej sprawie decyzję z jego upoważnienia wydała osoba będąca pracownikiem organu – strony postępowania, co niniejszym wypadku może prowadzić do konfliktu interesów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał m.in., że Prezydent Miasta R. nie jest uprawniony do wniesienia skargi, gdyż wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie można łączyć roli procesowej organu administracji oraz strony postępowania. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę. Dodał, że złożone przez skarżącą oświadczenie cywilnoprawne nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a organ wydając zaskarżoną decyzję, całkowicie je pominął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd zobowiązany był przede wszystkim zbadać dopuszczalność skargi, w szczególności wobec wniosku Wojewody Śląskiego o jej odrzucenie. Organ odwoławczy uzasadniając ten wniosek wskazał, że Prezydent Miasta R. nie był uprawniony do wniesienia skargi, gdyż wydał decyzję w pierwszej instancji i nie był stroną postępowania. Podkreślono, iż nie można łączyć roli procesowej organu administracji oraz strony postępowania. W powyższym zakresie, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podzielił pogląd wyrażony w analogicznej sprawie w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1687/21, według którego - argumentacja organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania w rozstrzyganej sprawie wydał Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skargę złożyła zaś Gmina R. reprezentowana przez Prezydenta. Gmina jest jednak odrębnym podmiotem prawa. Należy podkreślić, że w sferze publicznoprawnej jednostka samorządu terytorialnego (reprezentowana przez jej organy) występuje w roli podmiotu administrującego, stanowiącego prawo, a także podmiotu administrowanego i nadzorowanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (por. M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, 1993, nr 3, s. 45). Nie zmienia to faktu, że jednostce samorządu terytorialnego przysługują publiczne prawa podmiotowe. W niektórych sytuacjach ich zakres będzie inny aniżeli w przypadku "naturalnych" podmiotów tych praw – osób fizycznych i prawnych (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 208-210). Jednakże analiza przepisów Konstytucji RP oraz ustaw samorządowych w sposób wyraźny wskazuje, że jednostka samorządowa posiada swój indywidualny interes prawny, którego ochronę gwarantuje się jej już w Konstytucji, a który wyznaczony jest jej pozycją ustrojową i zakresem przyznanych praw. Pogląd taki nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. postanowienia SN: z 3 października 2002 r., III RN 165/01, z 8 października 2002 r., III RN 177/01, OSNPiUS 2003, nr 20, poz. 479; z 9 listopada 2001 r., III RN 189/01, OSNAP 2002, nr 8, poz. 177; oraz z 14 listopada 2002 r., III RN 19/02). Naczelny Sąd Administracyjny również stwierdził, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto R. jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent Miasta R. występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie (por. postanowienia NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 466/10 i I OSK 489/10). Natomiast w kwestii twierdzeń Wojewody Śląskiego zawartych w odpowiedzi na skargę, według których nie można łączyć roli procesowej organu administracji oraz strony postępowania, podkreślenia wymagało, że przecież Wojewoda Śląski złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R., a następnie sam to odwołanie rozpatrzył. Połączył zatem w jednym postępowaniu rolę strony (jako podmiot składający odwołanie) oraz organu administracji rozpatrując swoje odwołanie. Sąd nie kwestionuje takiej konstrukcji. Wskazuje jednak, że "dwoistość" charakteru prawnego występuje nie tylko po stronie wojewody, ale również organu wykonawczego gminy będącej miastem na prawach powiatu. Sąd w niniejszym składzie ma na uwadze uchwałę NSA z dnia z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, jednakże zwraca uwagę, że uchwała powyższa dotyczyła zupełnie innej problematyki, jaką jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd dokonał również w kontekście rozpatrywanej sprawy analizy uchwały NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził tam, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445)". Powyższa uchwała w rozstrzyganej sprawie nie znajdzie zastosowania, gdyż odnosi się ona do legitymacji skargowej powiatu – jako jednostki samorządu terytorialnego. Skargę w niniejszej sprawie złożyła zaś gmina. Uznając zatem dopuszczalność wniesionej przez Gminę R. skargi, wskazać przyjdzie, że zasługiwała ona na uwzględnienie. Podstawowym problemem w rozpatrywanej sprawie jest wykładnia art. 23 ust 1e u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Organ odwoławczy uchylając w części decyzję Prezydenta Miasta R. powołał się na powyższy przepis stwierdzając, że złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej – o zrzeczeniu się odszkodowania należnego Skarbowi Państwa, mógł skutecznie dokonać jedynie Wojewoda Śląski. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zasadne jest twierdzenie skarżącej, że przepis art. 23 ust 1e u.g.n. dotyczy uprawnień wojewody o charakterze procesowym. Wobec tego, w przypadku postępowania administracyjnego (sądowoadministracyjnego), gdzie występują zarówno Skarb Państwa jak i starosta, Skarb Państwa jest reprezentowany przez wojewodę. Zupełnie inny charakter ma instytucja zrzeczenia się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. W świetle tego przepisu "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a". W ocenie Sądu, żaden przepis w tym zakresie nie wyłącza uprawnień starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Oświadczenie to nie jest bowiem wydawane w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, lecz stanowi oświadczenie woli, o charakterze prywatnoprawnym, podmiotu wykonującego obowiązki w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. W związku z tym Prezydent Miasta R. mógł skutecznie złożyć oświadczenie o rezygnacji (w imieniu Skarbu Państwa) z odszkodowania. Na marginesie wskazać należało, że nawet jeśliby przyjąć - co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca - że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania złożył nieuprawniony podmiot, to charakter tej czynności powoduje, iż Wojewoda Śląski nie był władny rozstrzygnąć o tym wydając decyzję administracyjną. W takich sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym. W konsekwencji, wskazane uchybienie stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie tiret 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, tj. wpisu i wynagrodzenia pełnomocnika. Rozpoznając ponownie odwołanie, Wojewoda Śląski uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną.