II SA/Po 874/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], ark. [...], obręb M., przy ul. [...] w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpoznaniu wniosku M. C., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], ark. [...], obręb M., przy ul. [...] w P.. Organ uznał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W wyniku odwołania M. C. SKO w P. decyzją z [...] lipca 2017 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skutkiem skargi,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 maja 2018 r. sygn. II SA/Po 202/18 uchylił ww. decyzję SKO w P.. Sąd nakazał Kolegium ponownie rozpoznać sprawę, a w razie uznania, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia, zlecić organowi I instancji jego uzupełnienie (zwłaszcza co do analizy urbanistycznej). Rozpoznając sprawę ponownie SKO w P. wydało wymienioną na wstępie decyzję. Wskazało, że choć na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) związane jest oceną prawną i wytycznymi Sądu zawartymi w powyższym wyroku, to jednak zmiana okoliczności sprawy – uchwalenie przez Radę Miasta P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. – R. – U. " (uchwała nr [...] [...] 2017 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5183), który obejmuje przedmiotową działkę nr [...], postępowanie o ustalenie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem uwarunkowane brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części, orzeczono jak w sentencji. M. C. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w P. zarzucił naruszenie: - art. 12 k.p.a. – zasady szybkości postępowania poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, zamiast procedowania w toku sprawy i uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania z 130 czerwca 2018 r., - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewstrzymanie się od procedowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenie postępowania, - art. 7 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy pomimo wniosku o zawieszenie postępowania, - art. 35 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania bez zbędnej zwłoki, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wydanego w sprawie wyroku Sądu, - art. 98 § 1 k.p.a. poprzez odmowę skorzystania przez skarżącego z prawa do zawieszenia postępowania, pomimo braku sprzeciwu stron, - art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych poprzez wykonywanie zadań w sposób niesumienny, sprawny i bezstronny. Skarżący podniósł, że wniosek w niniejszej sprawie złożono 12 stycznia 2015r., a więc 3,5 roku temu, a w międzyczasie organ I instancji trzykrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy. Z kolei Kolegium po doręczeniu mu wyroku WSA w Poznaniu sygn. II SA/Po 202/18 w dniu 19 czerwca 2018 r., dnia 12 lipca 2018 r. zwróciło się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. o ustalenia planu miejscowego dla działki nr [...], na które adresat odpowiedział pismem z 23 lipca 2018 r. informując, że działka ta położona na terenie objętym planem miejscowym "M. – R. – U. – część Jeziora U. " w P. (uchwała nr [...] Rady Miasta P. z [...] lipca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5183). Jak wynika z metryki sprawy sprawę zadekretowano 19.06.2018 r., zarejestrowano 25.06.2018 r., przyjęto do realizacji 27.06.2018 r., zakończono 31.07.2018 r. Skarżący wskazał, że z akt drugiej sprawy zakończonej postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania (nr [...]) wynika, że wniosek o zawieszenie postępowania (prowadzonego przez SKO po uchyleniu przez WSA w Poznaniu wyrokiem z 17.05.2018 r. sygn. II SA/Po 202/18) skarżący wniósł 13 czerwca 2018 r. Z metryki akt wynika, że sprawę zadekretowano 18.06.2018 r., zarejestrowano 6.07.2018 r., przyjęto do realizacji 11.07.2018 r., zakończono 30.07.20118 r. Zatem chronologicznie 13.06.2018 r. złożono wniosek o zawieszenie postępowania i nie był on procedowany w ramach głównej sprawy (odrębna sygn.). Na okładce akt sprawy dot. zawieszenia postępowania naniesiono ręcznie adnotację "dot. sprawy [...]. lecz bezczynność Kolegium i następnie podejmowane czynności w obu sprawach potwierdzają, że postępowanie główne zakończono bez wcześniejszego rozstrzygnięcia wniosku o jego zawieszenie. Powodem zaś, dla którego złożono ów wniosek była okoliczność zaskarżenia do WSA w Poznaniu uchwały Rady Miasta P. w przedmiocie planu miejscowego dla przedmiotowego terenu (sygn. II SA/Po 183/18), którego to wynik postępowania – zdaniem skarżącego ma wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Z kolei w przypadku prawomocnego uwzględnienia skargi w sprawie planu miejscowego ponowne złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy zbędnie przedłuża postępowanie i oznacza konieczność złożenia nowego wniosku w organie, który trzykrotnie dopuścił się celowego "blokowania zamierzenia inwestycyjnego skarżącego", co zostało potwierdzone wyrokiem WSA w Poznaniu sygn. II SA/Po 202/18. Dalej M. C. wskazał, że równocześnie Kolegium prowadziło uzgodnienia z organem I instancji, mimo, iż formalnie [...] lipca 2018 r. przyjęło do realizacji wniosek o zawieszenie postępowania. Porównując składy orzekające obu spraw skarżący wskazał, że co najmniej dwóch członków Kolegium (A. T. i P. R.) posiadały wiedzę o faktycznym wpływie wniosku o zawieszenie postępowania, mimo to prowadziły postępowanie główne dążąc do jego umorzenia. Skarżący wskazał, że SKO w P. trzykrotnie uchylając decyzje organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszył zasadę szybkości postępowania i w rzeczywistości nie dążył do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Równocześnie dla sąsiednich działek nr [...], [...] i 383 wydał decyzje merytoryczne. Skarżący zaznaczył, że z uwagi na utratę zaufania do urzędników organów I i II instancji prowadzących postępowanie, nie skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy zawieszenia postępowania przez organ odwoławczy. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznaniu sprawy SKO w P. nie naruszyło prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie stwierdzono naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ prawidłowo zastosował przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Nadto zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak zatem wynika z przywołanych przepisów obowiązywanie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza prowadzenie postępowania oraz możliwość i konieczność uzyskania decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest właśnie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan miejscowy, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 563/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Unormowania art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowią bowiem, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego, w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (względnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Przepis ten daje więc pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowania o ustaleniu warunków zabudowy nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, dostępny j.w.). W niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo ustaliło, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. – R. – U. (uchwała nr [...] [...] 2017 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5183). Dlatego też słusznie organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję zobowiązany był do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2016 r. i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], ark. [...], obręb M., przy ul. [...] w P.. Ustosunkowując się do zasadniczego zarzutu skargi co do nierozpatrzenia – przed wydaniem zaskarżonej decyzji – wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie – Sąd go podziela. Przedstawiona chronologia zdarzeń prawnych (wydanie wyroku WSA w Poznaniu o sygn. II SA/Po 202/18, złożenie wniosku o zawieszenie postępowania, a następnie wydanie zaskarżonej decyzji przed rozpatrzeniem wniosku o zawieszenie) wskazuje na uchybienie procesowe SKO w P.. W ocenie Sądu uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r. sygn. II OSK 3316/14, zgodnie z którym prawomocne rozstrzygnięcie kwestii ważności planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. chodzi o zależność tego rodzaju, iż od załatwienia kwestii stanowiącej zagadnienie wstępne musi zależeć zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania. Choć zatem SKO w P. powinno było rozpoznać wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, to samo późniejsze rozpatrzenie tegoż wniosku, przy jego bezzasadności, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Co do zaś zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. (zasady szybkości postępowania) oraz art. 35 § 1 k.p.a. zważyć należy, że skarżący na każdym etapie postępowania, czy przed organem I, czy II instancji, o ile doszło do przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a, uprawniony był korzystać z instytucji skargi na przewlekłość postępowania, czy to przez złożenie uprzednio zażalenia, czy aktualnie ponaglenia, na podstawie art. 37 k.p.a. Skoro zaś przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest kwestia legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, Sąd stwierdza, że poza granicami sprawy jest kwestia ewentualnej bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia przez organy postępowania. Kończąc Sąd zgodził się z wykładnią Kolegium wskazującą, że choć w świetle art. 153 p.p.s.a. wiążące były dla organów orzekających ocena prawna i wytyczne tutejszego sądu zawarte w wydanym w sprawie wyroku tutejszego Sądu sygn. II SA/Po 202/18, to z uwagi na zmianę okoliczności sprawy (uchwalenie planu miejscowego), należało od stanowiska Sądu odstąpić. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.