I OSK 676/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 500/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., SKO.GN/4160/218/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 500/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r. SKO.GN/4160/218/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 października 2019 r., którą organ ten odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie, prawa użytkowania nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Krakowie przy ulicy [...], stanowiącej działki nr [...] o pow. 0,0603 ha, nr [...] o pow. 0,0006 ha, nr [...] o pow. 2,0735 ha. obr. 101, jedn. ewid. Kraków - Podgórze, objętej księgą wieczystą Nr [...], zagospodarowanej zgodnie ze wskazaniem wniosku pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...] " w Krakowie - na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa i są oddane w użytkowanie wieczyste Destylarni "[...] " w [...] S.A. - co zgodnie z art. 75 ust. 1, 6 i 7 oraz art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych uniemożliwia ich dalsze rozdysponowanie. Jedną z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego jest, aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych. Ponadto oprócz przesłanek wynikających z tego przepisu, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ustawy, stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem PZD. Ustalając stan faktyczny organ odwoławczy stwierdził, że na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 7 maja 2014 r., znak: WS-V.752.1.397.2013.SA, stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Przedsiębiorstwo Przemysłu Spirytusowego "[...]" w [...], wpisane do rejestru przedsiębiorstw państwowych prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi w Warszawie pod poz. RPP-39, przekształcone aktem komercjalizacji z dnia 25 września 1998 r. Rep. A. nr 18931/98 sporządzonym w Warszawie w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą Destylarnia "[...]" w Krakowie i wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS: 0000036229, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w jednostce ewidencyjnej Kraków - Podgórze, obręb 101. oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0603 ha, nr [...] o pow. 0,0006 ha, nr [...] o pow. 2,0735 ha, które powstały w wyniku kolejnych podziałów działki nr [...] o pow. 2,1344 ha objętej księgą wieczystą nr KRI [...] prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie. Okres użytkowania wieczystego gruntu został ustalony na 99 lat, licząc od dnia 5 grudnia 1990 r., tj. do dnia 5 grudnia 2089 r. Powyższa decyzja Wojewody Małopolskiego została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2015 r. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1045/15, WSA w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Małopolskiego w Krakowie od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a NSA wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1546/16, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie. Zatem niesporne jest, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym innego niż Wnioskodawca podmiotu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wywiódł Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że aby stwierdzić nabycie prawa użytkowania określonych nieruchomości, muszą one nie tylko pozostawać własnością Skarbu Państwa, ale również nie być obciążone prawem użytkowania wieczystego. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z istniejącym od 1990 roku prawem użytkowania wieczystego oraz powstającym z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania. Pomiędzy tymi dwoma prawami rzeczowymi zachodzi kolizja tego rodzaju, że nie mogą one istnieć jednocześnie na tej samej nieruchomości. Kolizja ta, w świetle obowiązujących regulacji prawnych, musi być rozwiązana na korzyść użytkownika wieczystego - jako prawa istniejącego wcześniej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez bledną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, a to: - obrazę art. 75 ust. 2 i 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r, poz. 2176, dalej "ustawa o rod"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy, prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy, nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o rod nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym (wyrok NSA z dnia 15 października 2020 roku sygn. akt: I OSK 730/20), - naruszenie art. 75 ust. 1 ustawy o rod poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w preambule tej ustawy, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i 76 ustawy o rod określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród; - naruszenie art. 76 ust. 2 ustawy o rod, poprzez przyjęcie iż do unormowanej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z dnia 15 października 2020 roku sygn. akt: I OSK 730/20), - obrazę art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, dalej: u.g.n.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o rod, brak jest takiego wymogu, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 15 października 2020 roku sygn. akt: I OSK 730/20. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną – złożoną po wymaganym terminie (art. 179 zd. 1 p.p.s.a.,) – [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy I C 690/18 prowadzonej przed Sądem Okręgowym w Krakowie, I Wydziałem Cywilnym w sprawie o zapłatę z powództwa Uczestnika przeciwko Skarżącemu na okoliczności nimi wykazane w uzasadnieniu pisma, oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Istotą sporu jest to, czy w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, na której urządzono Rodzinny Ogród Działkowy "[...] " w Krakowie na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jest już przedmiotem praw podmiotowych przynależnych osobom trzecim – w tym wypadku oddana w użytkowanie wieczyste Destylerni "[...] " w [...] S.A. – stanowi przeszkodę uzyskania na niej, z mocy art. 75 ust. 6 ustawy, przez Polski Związek Działkowców ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania – jak przyjęły organy, a co Sąd I instancji zaaprobował oddalając wniesioną skargę do WSA. Wokół powyższego zagadnienia (istoty sporu) skupiają się zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd odwoławczy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że w związku z postawionymi zarzutami kasacyjnymi przytoczyć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt. I OSK 3612/18 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd kasacyjny w powołanym wyroku stwierdził, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. W praktyce, w związku ze stosowaniem art. 75 ust. 6 ustawy pojawiają się takie sytuacje w których ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa np. użytkowania wieczystego. W takich między innymi przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyrokach NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., I OSK 2408/18; z dnia 23 lutego 2021 r., I OSK 2446/20; z dnia 7 września 2021 r., I OSK 3613/18; z dnia 12 października 2021 r., I OSK 4365/18 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Natomiast przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie – polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) – miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą, jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Stwierdzić więc należy, że niewskazanie w treści art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte – (tak też w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., I SA/Wa 1605/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Polskiego Związku Działkowców, których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., I OSK 4365/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Z akt sprawy, w tym zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji, wynika niesporny stan faktyczny, w szczególności zaś okoliczność, że przedmiotowe działki znajdują się w użytkowaniu wieczystym Destylerni "[...] " w [...] S.A. Okres użytkowania wieczystego gruntu został ustalony na 99 lat, licząc od dnia 5 grudnia 1990 r. – tj. do dnia 5 grudnia 2089 r. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016r., sygn. akt I OSK 1546/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro w/w nieruchomości zajęte są pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...] " w Krakowie, a w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiły przedmiot prawa użytkowania wieczystego, to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 ustawy w zw. z pozostałymi wskazywanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo zastosował kwestionowane przez Skarżącego przepisy prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym w szczególności brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w niniejszym postępowaniu przepisów prawa materialnego przy ustaleniu, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na gruncie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.