III SAB/Po 21/22

Dnia 3 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 roku sprawy ze skargi J.B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie utrzymania drogi gminnej postanawia 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100,- (stu ) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. J. B. pismem z 26 sierpnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, zarzucając Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] uchylanie się od sprawowania zarządu nad drogą publiczną – drogą gminną nr [...] poprzez: 1) wprowadzenie w błąd mieszkańców ulic [...], [...] i [...] co do istnienia właściwej drogi publicznej nr [...], skutkujący podejmowaniem przez mieszkańców inwestycji mieszkaniowych na działkach bez dostępu do drogi publicznej, w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych; 2) naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 pkt 2, 4 oraz 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) polegające na długotrwałym (obejmującym lata 2000 - 2021) oraz uporczywym zaniechaniu wykonywania zadań w zakresie zarządu ww. drogą gminną, w tym: a. planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi, zwłaszcza w wyniku niepodejmowania się wykonywania robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, b. utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, w stanie zapewniającym użytkownikom możliwość bezpiecznego korzystania z infrastruktury drogowej, c. wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających oraz zastąpienie ich działaniami mającymi charakter pozoracyjny; 3) naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 pkt 17 i 18 u.d.p. w zw. z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) poprzez zaniechanie nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowania nimi w wyniku: a. niepodjęcia się przez zarządcę drogi uregulowania kwestii własności działki o nr [...], która pomimo ulokowania w pasie drogi, nie stanowi w świetle właściwej księgi wieczystej własności gminy [...], co narusza interes prawny skarżącego i zmusza do uzyskiwania służebności gruntowej przejazdu i przechodu na działce wydzielonej pod drogę publiczną, b. niepokrywania się śladu przedmiotowej drogi z pasem drogowym, wykluczające ową drogę z definicji drogi w rozumieniu art. 4 pkt. 2 u.d.p., skutkujące naruszeniami prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z przedmiotową drogą gminną oraz naruszające prawo dostępu do drogi publicznej mieszkańców ulic [...], [...] i [...], c. tolerowanie funkcjonowania drogi publicznej, niespełniającej wymagań zawartych w definicji drogi z art. 4 pkt. 2 u.d.p. i niespełniającej warunków technicznych dla tego rodzaju obiektu pomimo podjęcia uchwał kwalifikujących ul. [...] do kategorii dróg publicznych, d. zaniechania prowadzenia adekwatnych prac z zakresu zabezpieczenia i konserwacji drogi publicznej - ul. [...], i w rezultacie pozostawienia "drogi" w awaryjnym stanie technicznym, sprowadzając na mieszkańców niebezpieczeństwo jej użytkowania oraz istotnie utrudniając dojazd służb ratunkowych, e. wprowadzenia w błąd uprawnionego Inżyniera nadzoru drogowego wykonującego kontrole okresowe co do prawidłowości istnienia i zlokalizowania przedmiotowej drogi, w celu uzyskania protokołu kontroli okresowej stwierdzającego przydatności drogi do użytkowania, Skarżący wniósł o zobowiązanie organu nadzoru - Wojewody W., na podstawie art. 101a w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), do niezwłocznego podjęcia niezbędnych czynności w zakresie zarządu przedmiotową drogą gminną na koszt i ryzyko gminy [...], w szczególności w postaci zapewnienia i utrzymania prawidłowego, zgodnego z prawem stanu drogi publicznej poprzez: a. doprowadzenie śladu drogi do zgodności z definicją drogi zawartej w u.d.p., w tym również usytuowania drogi jako budowli na właściwej działce, tj. w pasie drogowym, b. uregulowanie własności gruntów wchodzących w skład pasa drogowego, w tym działki o nr [...], c. doprowadzenie stanu faktycznego do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , zgodnie z którym droga publiczna winna być istniejąca budowlą – droga gminną, w wyniku przeprowadzenia niezbędnych prac projektowych i robót budowlanych , mających na celu przywrócenie zgodności lokalizacji oraz parametrów technicznych zgodnie z prawem d. usunięcie nadmiaru gruntu z zawyżonych poboczy, wykonanie poboczy w miejscach , gdzie nie występują, e. udrożnienie zarośniętych rowów odwadniających lub wykonanie ich na odcinkach, gdzie rowy nie występują, f. podjęcie działań, w tym prac projektowych i robót budowlanych zmierzających do budowy drogi, obejmującej jej poszerzenie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do szerokości 10 metrów g. podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia stanu drogi do odpowiadającego wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. a więc de facto budowy drogi publicznej o odpowiednim stanie technicznym. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 12 stycznia 2022 r., III SAB/Po 40/21, odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. Uzasadniając Sąd napisał, że art. 101a ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie tylko w tych przypadkach, w których norma prawa powszechnie obowiązującego nakłada na organ gminy obowiązek wykonania określonej w tej normie czynności z zakresu administracji publicznej. Wywiedzenie skargi w oparciu o ten przepis wymaga ujawnienia unormowania, z którego obowiązek taki wynika, jak również wykazania związku przyczynowego pomiędzy zaniechaniem wykonania danej czynności a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W kontrolowanej sprawie, jak wskazał Sąd, przywołane przez skarżącego przepisy, ujęte w art. 20 pkt 2, pkt 4, pkt 11, pkt 17 oraz pkt. 18 u.d.p. mają charakter ogólny, opisowy, pozostawiając do swobodnej oceny zarządcy drogi określenie sposobu ich realizacji, to jest wykonania takich czynności, które służyć będą realizacji ich dyspozycji. Przepisy te nie doprecyzowują ani zakresu, ani czasu realizacji tych czynności. Nie pozwalają więc stwierdzić, że Burmistrz dopuścił się zaniechania czynności, jakie byłyby nimi nakazane. Ich wykonanie może odbywać się w różny, właściwy dla konkretnego stanu faktycznego sposób. Tym samym wskazane przez skarżącego przepisy nie stanowią podstawy do wyinterpretowania konkretnych, prawem przewidzianych czynności, których wykonanie spoczywa na danym organie, a tylko w takim przypadku uprawnione jest domaganie się, aby sąd nakazał organowi podjęcie konkretnie w ten sposób określonych czynności. Jak dalej wskazał Sąd, ponieważ skarżący w skardze, jak i piśmie procesowym wnosi nie tylko o doprowadzenie ulicy do stanu technicznego zgodnego z prawem , to podkreślić należy, że obowiązku podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] konkretnych czynności próżno także szukać w powołanych przez skarżącego przepisach rozporządzenia MTiGM, to jest w jego § 15, § 17 ust. 1, § 101, § 102, § 148, § 165, czy § 171. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 ab initio tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych. Zatem konieczność ich zastosowania zaktualizuje się dopiero w przypadku podjęcia przez Burmistrza któregoś z przewidzianych tam działań, nie zaś – do czego odwołuje się skarżący – w przypadku niepodejmowania takich działań. Dalej Sąd napisał, że nie jest w tym względzie również trafne powoływanie się przez skarżącego na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe, będące aktami prawa miejscowego, nie rodzą bowiem bezwzględnego obowiązku podejmowania działań w celu ich realizacji. Wyznaczają jedynie granice, w jakich możliwe jest zagospodarowanie określonych gruntów. Brak jest prawnego obowiązku realizacji przez organ gminy ustaleń planu miejscowego, rozumianego jako nakaz bezwzględnego wykonywania inwestycji dopuszczonych do realizacji zgodnie z postanowieniami takiego planu. Zdaniem Sądu, już z powyższych względów wniesiona skarga okazała się niedopuszczalna, co oznaczało konieczność jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał również, aby doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w świetle art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. dałoby legitymację procesową do złożenia skargi. Skarżący powołuje się na okoliczność użytkowania spornej drogi publicznej. Zdaniem Sądu, żądanie zapewnienia odpowiedniego jej stanu w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że po stronie skarżącej zachodzi jedynie interes faktyczny, to jest faktyczna potrzeba użytkowania drogi publicznej o odpowiednim w jego ocenie stanie, a nie interes prawny do żądania podjęcia przez Burmistrza jakichkolwiek czynności prowadzących do realizacji spoczywających na tym organie - jako na zarządcy tej drogi - ustawowych zadań. J. B. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia postanowienia Sądu I instancji. NSA postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r., II GSK 691/22, uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Uzasadniając NSA wskazał, że skuteczny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, zamieszczony w punkcie 1 jej petitum, w zakresie, w jakim podważa się w nim stwierdzenie przez Sąd I instancji braku interesu prawnego strony do wniesienia skargi na podstawie art. 101a u.s.g. Jak wyjaśnił NSA, powołany przepis stanowi, że stosuje się odpowiednio art. 101 u.s.g., gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 101 u.s.g. oznacza, że skarga wnoszona w trybie art. 101a u.s.g. powinna odpowiadać warunkom określonym w pierwszym z powołanych przepisów. W tym aspekcie wskazania wymaga, że odesłanie do odpowiedniego stosowania wymaga rozważenia, czy art. 101 ust. 1 ma zastosowanie wprost, czy konieczna jest jego modyfikacja ze względu na odrębny przedmiot zaskarżenia unormowany w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 101 ust. 1 ma zastosowanie wprost w zakresie konstrukcji legitymacji do wniesienia skargi oraz zakresu przedmiotowego – sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1346/12). Na kanwie art. 101 ust. 1 u.s.g. ugruntował się w orzecznictwie pogląd, że kryterium interesu prawnego musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17). W zakresie zastosowania przywołanych wytycznych na gruncie art. 101a ust. 1 u.s.g., podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi będzie każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy albo w wyniku podjęcia przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Przedmiotem skargi objęte są zaś czynności nakazane prawem, czynności prawne lub faktyczne z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe rozważania w aspekcie argumentacji Sądu I instancji zamieszczonej w motywach zaskarżonego wyroku, NSA stwierdził, że Sąd ten dokonał niepełnej i błędnej analizy przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie w jakim reguluje ona obowiązki zarządcy drogi, wywodząc w konsekwencji przedwcześnie brak interesu prawnego skarżącego, wynikający z przepisów prawa materialnego. Jak bowiem wynika z treści skargi oraz zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazywaną przez strony podstawą materialnoprawną w istnieniu interesu prawnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g., był przepis art. 20 u.d.p., w szczególności te jego regulacje, które nakładają na zarządcę drogi obowiązki utrzymania ich w stanie użyteczności. Jak bowiem wynika z przywołanego art. 20 pkt 2 u.d.p., do obowiązków zarządcy drogi należy między innymi remont, utrzymanie i ochrona dróg. Punkt 4 art. 20 ustawy określa, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi utrzymanie nawierzchni drogi. W punkcie 11 powołanej regulacji na zarządcę drogi nałożono natomiast obowiązek wykonywania robót interwencyjnych, utrzymaniowych oraz zabezpieczających. NSA ocenił, że co do zasady nie jest błędne stwierdzenie Sądu I instancji, że zadania nakładane na zarządcę drogi w art. 20 u.d.p. mają charakter ogólny, opisowy, pozostawiając do swobodnej oceny zarządcy drogi określenie sposobu ich realizacji, to jest wykonania takich czynności, które służyć będą realizacji ich dyspozycji. Jednakże takie założenie, jakie wynika z wywodu Sądu I instancji, w przypadku przywołanych już obowiązków zarządcy drogi oraz określonych w punktach 12 i 13 art. 20 u.d.p., może prowadzić do dowolności działań w tym też zaniechań organu administracji sprawującego, zgodnie z ustawą zarząd nad drogami. Przepis art. 20 u.d.p. zawiera katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi i niewątpliwie na charakter katalogu otwartego. Pomieszczone w nim zadania, jako zadania do wykonania, zarządca jest obowiązany, z uwagi na ich rodzaj wykonać, choć podlegać one mogą, a wręcz powinny kwalifikacji priorytetowości ich wykonania w zależność od stanu faktycznego zaistniałego na danej drodze bądź jej odcinku, będącego pod pieczą zarządcy. Trudno bowiem oczekiwać aby ustawa zakreślała ramy czasowe dla podejmowanych działań zarządcy związanych z utrzymaniem drogi w stanie jej użyteczności i utrzymania bezpieczeństwa jej użytkowników. Innymi słowy, fakt że omawiany przepis nie wskazuje w jakikolwiek sposób na ramy czasowe lub sposób ich ustalania przy realizacji zadań zarządcy drogi nie oznacza, że ramy te każdorazowo w przypadku wymienionych obowiązków remontu, utrzymania i ochrony dróg, utrzymania nawierzchni drogi oraz wykonywania robót interwencyjnych, utrzymaniowych i zabezpieczających, nie będą wynikały z zaistniałych zdarzeń losowych lub potrzeb uczestników ruchu drogowego w sprawnym i bezpiecznym korzystaniu z dróg w związku z ich eksploatacją lub uszkodzeniem. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, jak uczynił to Sąd I instancji, że sama konstrukcja art. 20 u.d.p. wyklucza istnienie interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego. Powołane obowiązki zarządcy, przede wszystkim zaś obowiązek z punktu 11, wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, może stanowić postawę materialną interesu prawnego w rozumieniu art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., w przypadku gdy niedopełnienie tego obowiązku wpływać może na wykonywanie prawa własności – może naruszać prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony z własnej nieruchomości. Z przyjętego przez Sąd I instancji i wynikającego ze stanowiska tak skarżącego jak i organu stanu faktycznego sprawy wynika, że korzystanie przez stronę z jej nieruchomości uzależnione jest w aspekcie dostania się do niej od spornej drogi, której, co jest niesporne, zarządcą jest Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Brak jest zatem jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że prezentowane w skardze żądania skarżącego wskazują na istnienie jedynie interesu faktycznego, który nie stanowi przesłanki legitymizującej do wniesienia skargi w trybie art. 101a u.s.g. NSA podsumował, że Sąd I instancji nie dokonał wystarczająco wnikliwej oceny spełnienia przez strony opisanych wymogów, warunkujących wniesienia skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 101a u.s.g., wobec czego przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod rozwagę poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny uwagi, w szczególność dokona pogłębionej analizy charakteru obowiązków ciążących na organie, jako zarządcy drogi w aspekcie jej wpływu na prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony przez skarżącego z własnej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ten ostatni przepis dopuszcza zatem możliwość wniesienia skargi wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracji pozostają w bezczynności lub prowadzą postępowanie w sposób przewlekły przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w których wszczęto postępowanie administracyjne. Jednocześnie, należy wskazać na przepis art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Będąc zatem związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i realizując wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w ww. orzeczeniu, w szczególności polegające na konieczności dokonania pogłębionej analizy charakteru obowiązków ciążących na organie, jako zarządcy drogi, w aspekcie ich wpływu na prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony przez skarżącego z własnej nieruchomości, należy wskazać, co następuje: Skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy [...], który, jak zarzuca skarżący, pomimo powzięcia w 2007 r. uchwały o zakwalifikowaniu [...] do kategorii dróg gminnych, nie podjął nigdy czynności zmierzających do doprowadzenia tej ulicy do stanu technicznego zgodnego z prawem. Nie zostało wykonane poszerzenie drogi, o którym mowa w uchwale. Świadczy o tym zarówno fakt mijania się śladu ul. [...] z pasem drogowym, jak i brak w rzeczywistości takiej budowli - co jest warunkiem koniecznym uznania za drogę, w rozumieniu przepisów u.d.p. Jak wynika z przepisów art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.), na które wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, do zarządcy drogi należy w szczególności: - opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich ( ust.2); - utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (ust. 4); - wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (ust 11). Jak przyjął NSA, powołane obowiązki zarządcy, przede wszystkim zaś obowiązek z punktu 11, wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, może stanowić postawę materialną interesu prawnego w rozumieniu art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., w przypadku, gdy niedopełnienie tego obowiązku wpływać może na wykonywanie prawa własności - może naruszać prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony z własnej nieruchomości. W świetle wskazanych wyżej przepisów należy jednak zauważyć, że przedstawione w skardze żądania, dotyczące wykonania poszerzenia drogi, a w istocie, jak wskazano, jej budowy, nie należą do czynności nakazanych zarządcy drogi. Z przepisów tych bowiem nie wynika uprawnienie do konstruowania indywidualnych praw i żądań od zarządcy drogi podjęcia inwestycji w zakresie budowy drogi publicznej. Zdaniem Sądu taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem. Postępowanie dotyczące inicjatyw samorządowych nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych zadań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Ponadto nie jest podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Obowiązek podjęcia przez organ żądanych przez skarżącego czynności nie wynika również z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych. Zatem konieczność ich zastosowania zaktualizuje się dopiero w przypadku podjęcia przez Burmistrza któregoś z przewidzianych tam działań, nie zaś - do czego odwołuje się skarżący - w przypadku niepodejmowania takich działań. Nie jest w tym zakresie również trafne powoływanie się przez skarżącego na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe, będące aktami prawa miejscowego, nie rodzą bowiem bezwzględnego obowiązku podejmowania działań w celu ich realizacji. Wyznaczają jedynie granice, w jakich możliwe jest zagospodarowanie określonych gruntów. Brak jest prawnego obowiązku realizacji przez organ gminy ustaleń planu miejscowego, rozumianego jako nakaz bezwzględnego wykonywania inwestycji dopuszczonych do realizacji zgodnie z postanowieniami takiego planu. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że organy gminy nie podjęły kroków zmierzających do nabycia własności działki ew. nr [...], co zmusza skarżącego do uzyskiwania służebności gruntowej przejazdu i przechodu na działce wydzielonej pod drogę publiczną, należy również wskazać, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów, które formułowałyby wobec organów gminnych obowiązek wykupu działki i przeznaczenia jej pod realizację inwestycji drogowej, zatem nie można uznać, że organ był w bezczynności i w tym zakresie. Wskazane przez skarżącego przepisy nie stanowią zatem podstawy do żądania podjęcia czynności, wskazanych w skardze, których wykonanie spoczywa na organie (czynności nakazanych prawem), tj. podjęcia działań, w tym prac projektowych i robót budowlanych zmierzających do budowy drogi, obejmującej jej poszerzenie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uregulowania własności gruntów wchodzących w skład pasa drogowego, usunięcia nadmiaru gruntu z zawyżonych poboczy, wykonania poboczy w miejscach, gdzie nie występują, udrożnienia zarośniętych rowów odwadniających lub wykonanie ich na odcinkach, gdzie rowy nie występują, a tylko w takim przypadku uprawnione byłoby domaganie się, aby sąd twierdził bezczynność organu, nakazując jednocześnie podjęcie określonych czynności. Jednocześnie, jak wynika ze stanowiska organu, przedstawionego w odpowiedzi na skargę, organ regularnie podejmuje działania polegające na wyrównaniu drogi, czy jej utwardzeniu, tak, aby spełniała standardy bezpieczeństwa oraz umożliwiała dojazd do posesji zarówno mieszkańcom jak i służbom porządkowym czy ratunkowym. Jak wyjaśnił organ, załączone przez skarżącego fotografie drogi nie oddają rzeczywistego stanu faktycznego, bowiem zostały sporządzone w okresie, gdy w ciągu tej drogi realizowane były inwestycje postulowane przez mieszkańców, polegające na budowie sieci gazowej oraz budowie sieci wodociągowej. Oczywistym jest zatem, że w czasie realizacji tych inwestycji stan drogi mógł ulec okresowemu pogorszeniu, z uwagi na korzystające z niej pojazdy firm wykonujących przedmiotowe inwestycje, jak również same roboty wykonywane przez te firmy a wiążące się z koniecznością dokonywania rozkopów, umożliwiających montaż instalacji gazowej o wodociągowej. Jak wskazano, w przypadku zgłaszanych potrzeb remontowych zarządca dokonuje równania drogi wraz z wykonaniem stosownego sprofilowania w celu odwodnienia drogi lub uzupełnienia nawierzchni. W kwietniu oraz w lipcu 2020 r. r. wykonano prace naprawcze nawierzchni drogi za pomocą gruzu betonowo-ceglanego oraz mechanicznego profilowania i zagęszczania. Całkowity koszt tych prac wyniósł 19 716, 55 zł. Dodatkowo w sierpniu 2021 r. , po zakończeniu prac związanych z budową sieci wodociągowej, nawierzchnia drogi została w całości odtworzona. Jak podkreślił organ, skarżący naruszenia ich interesu prawnego nie może upatrywać w tym, że stan drogi publicznej prowadzącej do posesji skarżącego nie spełnia jego indywidualnych, subiektywnych oczekiwań. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie zachodzi przypadek niedopełnienia przez organ obowiązku, wynikającego z przepisu prawa, co mogło mieć wpływ na wykonywanie przez skarżącego prawa własności, czy naruszało jego prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony z nieruchomości. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga została wniesiona w sprawie niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie drugim sentencji postanowienia.