III SA/Gl 676/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia petycji oddala skargę. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...], (dalej; organ nadzoru, wojewoda) działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.- dalej zwanej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta J. (dalej: skarżący, Rada) z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie rozpatrzenia petycji w całości jako sprzecznej z art. 6 ust 1 w zw. z art. 9 ust 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 870 ze zm., dalej jako: ustawa o petycjach ). W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że uchwała narusza przepis art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust.2 ustawy o petycjach albowiem Rada Miasta nie była uprawniona do rozpatrywania petycji w sprawie nienależącej do jej właściwości rzeczowej, a jedynie do przekazania jej organowi właściwemu. Nadto wskazał, iż na organie do którego wpłynęła petycja ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia przedmiotu petycji, a w konsekwencji ustalenie, czy petycja podlega rozpatrzeniu przez ten organ. Uznając petycję za zasadną, Rada Miasta przekroczyła tym samym zakres swojej właściwości, co stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji konieczne stało się zastosowanie środka nadzoru, o jakim mowa w przepisie art. 93 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie zdaniem organu nadzoru zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na poparcie słuszności swojego stanowiska Wojewoda przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Miasto J., reprezentowane przez radcę prawnego, w całości zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze zarzucono naruszenie: art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach wobec uznania, że petycja została rozpatrzona przez podmiot nieuprawniony. Skarżący domagał się uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia na rzecz Miasta J. zwrotu kosztów postępowania. W treści skargi podniesiono, iż w następstwie petycji grupy mieszkańców sołectwa R., wniesionej w dniu 30 marca 2022 r., a dotyczącej projektowanego przebiegu linii wysokiego napięcia 400 kV, w dniu 26 maja 2022 r. Rada Miasta J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia petycji (zwanej dalej w skrócie: "uchwałą"). Rada Miasta rozpatrzyła petycję pozytywnie, podzielając stanowisko jej autorów, równocześnie postanawiając przedstawić petycję wraz z uchwałą podmiotom decyzyjnym właściwym w danej sprawie. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 6 ust. 3 ustawy o petycjach. W petycji Rada Miasta wyraziła jedynie solidarność z mieszkańcami sołectwa, składającymi w interesie publicznym petycję w sprawie przebiegu projektowanej podwójnej linii wysokiego napięcia, i postanowiła przekazać swoje stanowisko – zajęte w formie uchwały – uprawnionym podmiotom. Skarżący wywiódł, że Rada, popierając stanowisko mieszkańców sołectwa, nie naruszyła przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach, nie rozstrzygając co do istoty sprawy wywołanej wniesieniem petycji. Nadto skarżący wskazał, że w zakresie swoich kompetencji częściowo uwzględnił petycję a częściowo przekazał innym podmiotom i co prawda nie wskazał podstawy prawnej tj. art. 6 ust 2 ustawy o petycjach lecz biorąc pod uwagę treść uchwały jak i jej uzasadnienia nie naruszył prawa w sposób rażący jak twierdzi organ nadzoru. Nadto zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie będzie zachodziła konieczność uzyskania decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji sieci strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.273 ze zm.). Jeżeli jednak jest inaczej to wówczas wojewoda powinien zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy o petycjach przekazać petycję innemu podmiotowi. Za dopuszczalnością rozpatrzenia petycji przez Radę Gminy przemawia treść art. 18 u.s.g. z którego to wynika jej właściwość w zakresie wszystkich spraw mieszczących się w zakresie działania gminy, która posiada kompetencje w przedmiocie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, w tym usytuowania przebiegu sieci. Skarżący z treści przepisu art. 13 ust 2 ustawy o petycjach, który stanowi, że sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi, wywodzi brak podstawy prawnej organu nadzoru do kwestionowania kognicji Rady do załatwienia petycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi organ nadzoru m.in. stwierdził, że petycja została rozpatrzona przez podmiot nieuprawniony ponieważ Rada Gminy rozpatrzyła petycję w sprawie nienależącej do jej właściwości rzeczowej czym naruszyła przepis art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach. Rada Gminy w pierwszej kolejności powinna zbadać swoją właściwość. Natomiast w przypadku uznania, że postulaty zawarte w petycji nie mieszczą się w zakresie jej kompetencji to na podstawie przepis art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach powinna podjąć uchwałę o przekazaniu petycji do podmiotu właściwego dla jej rozpatrzenia oraz zawiadomić o tym podmiot wnoszący petycję. Nadto strona skarżąca w żaden sposób nie podważyła legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity w Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. w Dz. U. z 2022 r., poz. 329 zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Do właściwości sądu administracyjnego należy również rozstrzyganie skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze organów sprawujących nadzór nad organami jednostkami samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a). Zgodnie zaś z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku zaś braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W pierwszej kolejności Sąd ustalił zatem, że warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 30 maja 2022 r. Strona skarżąca nie zaprzeczyła zgodności tego twierdzenia ze stanem faktycznym. Zatem data doręczenia organowi nadzoru powyższej uchwały jest okolicznością bezsporną. Skoro zaś w dniu 30 maja 2022 r. rozpoczął bieg 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, to wydając to rozstrzygnięcie w dniu 29 czerwca 2022 r. organ nadzoru dotrzymał ustawowego terminu na jego wydanie. Także skarga spełnia warunek formalny z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Miasta J. podjęła uchwałę z dnia 21 lipca 2022 r. Nr [...] w sprawie zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Kolejno obowiązkiem Sądu było wobec tego ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym kontrolowanej uchwały. Przypomnieć wymaga, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie podkreśla się, że do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97). W wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Stosownie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym, ponieważ tak w stanowieniu prawa, jak i w jego stosowaniu normy konstytucyjne wyznaczają wzorzec najwyższy. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy przez organ nadzoru jak zostało wyżej wskazane unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Sąd zauważył, że w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach stanowiącym, że: "Petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ", a ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o petycjach mogą być one wnoszone m.in. do organów władzy publicznej, czyli między innymi do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przyjąć zatem należy, że Rada Miejska w J., będąc adresatem przedmiotowej petycji uznając, że jest niewłaściwa w sprawie powinna przesłać petycję niezwłocznie organowi właściwemu, co wynika z treści art 6 ust. 1 ustawy o petycjach, który stanowi: "Adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję". Zdaniem Sądu z przywołanego wyżej przepisu wynika obowiązek prawny, nałożony na adresata petycji, który po stwierdzeniu swojej niewłaściwości do rozpatrzenia sprawy powinien podjąć odpowiednie działania. Podobnie jak w przypadku przekazywania zgodnie z właściwością skarg i wniosków rada gminy powinna w tym zakresie podjąć stosowną uchwałę. Stosownie zaś do art. 18 ust.1 u.s.g "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 273, z późn. zm.), dalej: "ustawa o sieciach przesyłowych", właściwym organem w zakresie planowania przebiegu linii wysokiego napięcia jest wojewoda. To zaś oznacza, że ustawodawca zastrzegł właściwość organu administracji rządowej (wojewoda), w przedmiocie rozpatrywanej petycji. W konsekwencji błędnym było rozpatrzenie przez Radę Miasta J. petycji uchwałą z dnia 26 stycznia 2022 r. co słusznie zakwestionował wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 czerwca 2022 r. Gdyby nawet przyjąć argument skarżącego, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę uwzględnił w części przedmiotową petycję, to należy zauważyć, że wskazana przez niego podstawa prawna tj. przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który stanowi, o tym że: "do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, nie daje podstaw do rozpatrzenia petycji, ponieważ przepis art. 11 ustawy o sieciach przesyłowych wyłącza stosowanie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw, których dotyczy przedmiotowa petycja. Zatem brak jest przepisu prawa z którego wynikałaby właściwość Rady Gminy do jej rozpatrzenia. Nadto Sąd zauważył, że w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Rada Miejska sama przyznała, iż nie jest wyposażona w kompetencje planowanego przebiegu linii energetycznej, czyli faktycznie potwierdziła brak swojej właściwości w przedmiocie petycji. Zatem z uwagi na brak właściwości Rady Gminy w przedmiocie rozpatrzenia petycji skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na marginesie Sąd zauważył, że przedmiot petycji nie może też być również zakwalifikowany do właściwości gminy w oparciu o przepis art. 6 ust 1 u.s.g., który stanowi: "Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Przywołany przepis stanowi swoistą klauzulę generalną do realizacji zadań o charakterze lokalnym, lecz w przedmiotowej sytuacji ustawodawca przewidział planowanie przebiegu strategicznych linii energetycznej w odrębnej ustawie i na rzecz innych podmiotów. W konsekwencji dotychczasowych rozważań Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu nadzoru, iż Rada Miasta J. nie miała ustawowego umocowania do podjęcia uchwały solidaryzującej się ze stanowiskiem autorów petycji. Taka forma rozstrzygnięcia nie jest znana ustawie, co zdaniem składu orzekającego implikuje sprzeczność uchwały z prawem. Organ nadzoru słusznie wywiódł, iż uznanie zasadności petycji oznacza jej pozytywne załatwienie, które nie powinno być traktowane inaczej, aniżeli jako rozstrzygnięcie merytoryczne. Podzielić należy również stanowisko Wojewody w kwestii naruszenia przepisów o właściwości: rada gminy nie posiada żadnych uprawnień do rozstrzygania w sprawach dotyczących realizacji inwestycji budowlanych, w szczególności o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci elektroenergetycznych wysokiego napięcia art. 5 ust. 1 ustawy o sieciach przesyłowych. Rozstrzygnięcie zawarte w treści zaskarżonej uchwały stanowi więc w tym punkcie istotne naruszenie prawa, zarówno na płaszczyźnie prawa materialnego, jak i kwestii właściwości, a więc przepisów proceduralnych. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z zestawienia treści przepisu art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.