III OSK 1361/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Jastrzębie-Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 676/22 w sprawie ze skargi Miasta Jastrzębie-Zdrój na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia petycji 1. prostuje oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 676/22 w ten sposób, że zamiast oznaczenia skarżącego "Miasta Jastrzębie Zdrój" wpisuje "Miasta Jastrzębie-Zdrój", 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 676/22 oddalił skargę Miasta Jastrzębie-Zdrój na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr NPII.4131.1.599.2022 w przedmiocie rozpatrzenia petycji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 czerwca 2022 r. nr NP II.4131.1.599.2022 (dalej: "organ nadzoru", "wojewoda") działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., zwana dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały nr VII.101.2022 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój (dalej: "skarżący", "Rada") z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie rozpatrzenia petycji w całości jako sprzecznej z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870 ze zm., zwana dalej: "ustawa o petycjach"). W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że uchwała narusza przepis art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach, albowiem Rada Miasta nie była uprawniona do rozpatrywania petycji w sprawie nienależącej do jej właściwości rzeczowej, a jedynie do przekazania jej organowi właściwemu. Nadto wskazał, iż na organie, do którego wpłynęła petycja, ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia przedmiotu petycji, a w konsekwencji ustalenie, czy petycja podlega rozpatrzeniu przez ten organ. Uznając petycję za zasadną, Rada Miasta przekroczyła tym samym zakres swojej właściwości, co stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji konieczne stało się zastosowanie środka nadzoru, o jakim mowa w przepisie art. 93 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie - zdaniem organu nadzoru - zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na poparcie słuszności swojego stanowiska Wojewoda przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto Jastrzębie-Zdrój wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Miasta Jastrzębie-Zdrój uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 30 maja 2022 r. Strona skarżąca nie zaprzeczyła zgodności tego twierdzenia ze stanem faktycznym, zatem data doręczenia organowi nadzoru powyższej uchwały jest okolicznością bezsporną. Skoro zaś w dniu 30 maja 2022 r. rozpoczął bieg 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, to wydając to rozstrzygnięcie w dniu 29 czerwca 2022 r. organ nadzoru dotrzymał ustawowego terminu na jego wydanie. Skarga spełnia warunek formalny z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój podjęła uchwałę z dnia 21 lipca 2022 r. nr X.155.2022 w sprawie zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd I instancji zauważył, że w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach stanowiącym, że: "Petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ", a ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o petycjach mogą być one wnoszone m.in. do organów władzy publicznej, czyli między innymi do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, przyjąć należy, że Rada Miejska w Jastrzębiu-Zdroju, będąc adresatem przedmiotowej petycji, uznając, że jest niewłaściwa w sprawie, powinna przesłać petycję niezwłocznie organowi właściwemu, co wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach. Zdaniem Sądu z przywołanego wyżej przepisu wynika obowiązek prawny, nałożony na adresata petycji, który po stwierdzeniu swojej niewłaściwości do rozpatrzenia sprawy powinien podjąć odpowiednie działania, podobnie jak w przypadku przekazywania zgodnie z właściwością skarg i wniosków rada gminy powinna w tym zakresie podjąć stosowną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o sieciach przesyłowych"), właściwym organem w zakresie planowania przebiegu linii wysokiego napięcia jest wojewoda. To zaś oznacza, że ustawodawca zastrzegł właściwość organu administracji rządowej (wojewoda), w przedmiocie rozpatrywanej petycji. W konsekwencji błędnym było rozpatrzenie przez Radę Miasta Jastrzębie-Zdrój petycji uchwałą z dnia 26 stycznia 2022 r., co słusznie zakwestionował wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 czerwca 2022 r. W ocenie Sądu gdyby nawet przyjąć argument skarżącego, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę uwzględnił w części przedmiotową petycję, to należy zauważyć, że wskazana przez niego podstawa prawna tj. przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który stanowi, o tym że: "do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, nie daje podstaw do rozpatrzenia petycji, ponieważ przepis art. 11 ustawy o sieciach przesyłowych wyłącza stosowanie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw, których dotyczy przedmiotowa petycja. Zatem brak jest przepisu prawa z którego wynikałaby właściwość Rady Gminy do jej rozpatrzenia. Nadto Sąd I instancji zauważył, że w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Rada Miejska sama przyznała, iż nie jest wyposażona w kompetencje planowania przebiegu linii energetycznej, czyli faktycznie potwierdziła brak swojej właściwości w przedmiocie petycji. Zatem z uwagi na brak właściwości Rady Gminy w przedmiocie rozpatrzenia petycji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko organu nadzoru, iż Rada Miasta Jastrzębia-Zdrój nie miała ustawowego umocowania do podjęcia uchwały solidaryzującej się ze stanowiskiem autorów petycji. Taka forma rozstrzygnięcia nie jest znana ustawie, co zdaniem składu orzekającego implikuje sprzeczność uchwały z prawem. Organ nadzoru słusznie wywiódł, iż uznanie zasadności petycji oznacza jej pozytywne załatwienie, które nie powinno być traktowane inaczej, aniżeli jako rozstrzygnięcie merytoryczne. Podzielić należy również stanowisko Wojewody w kwestii naruszenia przepisów o właściwości: rada gminy nie posiada żadnych uprawnień do rozstrzygania w sprawach dotyczących realizacji inwestycji budowlanych, w szczególności o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci elektroenergetycznych wysokiego napięcia zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o sieciach przesyłowych. Zdaniem WSA w Gliwicach rozstrzygnięcie zawarte w treści zaskarżonej uchwały stanowi więc w tym punkcie istotne naruszenie prawa, zarówno na płaszczyźnie prawa materialnego, jak i kwestii właściwości, a więc przepisów proceduralnych. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z zestawienia treści przepisu art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Miasto Jastrzębie-Zdrój, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 6 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec uznania, że petycja została rozpatrzona przez podmiot nieuprawniony, w sytuacji, gdy petycja obejmowała żądanie w zakresie zmiany przebiegu linii 400kV oraz żądanie zwołania posiedzenia odpowiedniej komisji Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, względnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 16 marca 2023 r. Miasto Jastrzębie-Zdrój oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie. Skoro tak, to powinien był wskazać art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej art. 174 p.p.s.a. jednak nie powołano. Sąd rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej merytorycznie, mimo jej częściowo błędnej konstrukcji. Należy bowiem podnieść, że powołany art. 6 ustawy o petycjach ma charakter procesowy, określa bowiem tryb postępowania, regulując obowiązki organu, do którego wpływa petycja. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu jeżeli petycja dotyczy kilku spraw podlegających rozpatrzeniu przez różne podmioty, adresat petycji rozpatruje ją w zakresie należącym do jego właściwości oraz przekazuje ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie, o którym mowa w ust. 1, do pozostałych właściwych podmiotów, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję. Z kolei art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach stanowi, że petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że o właściwości organu stanowiącego albo wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego przesądza związek treści żądania petycji z zakresem zadań lub kompetencji danego organu. Żądanie petycji – jak wskazuje również skarżący kasacyjnie – obejmowało zmianę trasy przebiegu linii 400 kV, która ma przebiegać przez tereny Jastrzębia-Zdroju oraz zwołanie posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Powyższych żądań nie można jednak odczytywać i interpretować rozłącznie, a jedynie w powiązaniu ze sobą, gdyż petycja dotyczyła jednej merytorycznej kwestii – zmiany trasy przebiegu linii 400 kV. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej podstawy prawnej, z której można byłoby wywieść kompetencję Rady Miasta Jastrzębia-Zdrój do podjęcia uchwały w kwestii objętej treścią petycji. Jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji organem właściwym w zakresie planowania przebiegu linii wysokiego napięcia jest wojewoda, co wynika z art. 11 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1680). Wydawana przez wojewodę decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wiąże właściwe organy przy sporządzaniu planu ogólnego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda przekazuje niezwłocznie wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta). Decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej jest wiążąca dla właściwych organów w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę. Skoro zatem treść żądania petycji nie była powiązana z zakresem zadań lub kompetencji organu, do którego ją wniesiono, organ winien był przekazać petycję zgodnie z regulacją art. 6 ustawy o petycjach. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2022 r. stwierdzającego nieważność uchwały nr VII.101.2022 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie rozpatrzenia petycji, a zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Na marginesie należy wskazać, że zarzuty te są tożsame z zarzutami podnoszonymi w skardze, choć skarga jest skierowana przeciwko wskazanemu wyżej rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Śląskiego, a skarga kasacyjna przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O sprostowaniu oczywistej omyłki w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 676/22 w zakresie oznaczenia skarżącego Miasta Jastrzębie-Zdrój orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.