II OZ 116/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1954/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2021 r., znak WIK.771.10.15.2018.LM w sprawie ze sprzeciwu K. sp. z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2022 r., znak DON.7100.12.2022.JSK w przedmiocie nałożenia obowiązków doprowadzenia do stanu poprzedniego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1954/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2021 r., znak WIK.771.10.15.2018.LM w sprawie ze sprzeciwu K. sp. z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2022 r., znak DON.7100.12.2022.JSK w przedmiocie nałożenia obowiązków doprowadzenia do stanu poprzedniego. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K. sp. z o. o. z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od wskazanej wyżej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), uchylającej w całości powyższą decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprzeciwie zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu wojewódzkiego, na podstawie której nałożono na Gminę Władysławowo obowiązek przywrócenia stanu zagospodarowania terenu działki nr [...], obręb [...], do stanu poprzedniego, tj. przywrócenia nawierzchni uprzednio istniejącego parkingu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Uzasadniając wniosek strona skarżąca wskazała, że nakazane decyzją organu I instancji prace rozbiórkowe rodzą ryzyko wyrządzenia znacznej szkody, zważywszy na nakłady poczynione na remont nawierzchni parkingu w kwocie ponad jednego miliona złotych. Zdanie Skarżącej, również skutki takiej rozbiórki byłyby niezwykle trudne do odwrócenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd doszedł do przekonania, że strona skarżąca nie może skutecznie domagać się wstrzymania wykonania decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 grudnia 2021 r. Na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Wstrzymaniu mogą podlegać bowiem akty administracyjne, które nadają się do wstrzymania, tj. takie które tworzą dla stron postępowania określone prawa i obowiązki, podlegające wyegzekwowaniu. Sąd podkreślił, że na skutek rozstrzygnięcia zawartego w decyzji GINB z dnia 18 lipca 2022 r., objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzja organu wojewódzkiego zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, a sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez ten organ. Dopiero na etapie ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji może dojść do nałożenia na stronę, obowiązków wykonania prac rozbiórkowych, w których upatruje ona obecnie konieczności objęcia jej ochroną tymczasową. Wydane ponownie w sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji będzie natomiast związane z prawem wniesienia środków zaskarżenia, o ile strona tak postanowi. W przypadku zaś, gdy wniesiony przez K. sp. z o. o. z siedzibą w G. sprzeciw zostanie uwzględniony, a decyzja organu odwoławczego zostanie przez Sąd uchylona, wykonanie decyzji organu wojewódzkiego będzie wstrzymane mocą art. 130 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."). Na obecnym etapie sprawy na adresacie decyzji organu wojewódzkiego nie ciąży obowiązek przywrócenia stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu do stanu poprzedniego, tj. przywrócenia nawierzchni uprzednio istniejącego parkingu. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. sp. z o.o. z siedzibą w G. Postanowienie zostało zaskarżone w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 i 2 k.p.a. i art. 130 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżąca nie może domagać się wstrzymania wykonania decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2021 r., gdyż na skutek uchylenia tej decyzji przez GINB (decyzja z dnia 18 lipca 2022 r.), decyzja WINB nie nadaje się do wstrzymania, ponieważ nie podlega wykonaniu, w sytuacji, gdy decyzji WINB może zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności, o ile decyzji GINB zostanie uchylona przez WSA na skutek sprzeciwu Skarżącej. W uzasadnieniu Żaląca dodatkowo podniosła argumentację tożsamą do wskazanej we wniosku, a mianowicie że wykonanie nakazanych prac wiązałoby się z bezpowrotnym zniweczeniem niezwykle kosztownych (w kwocie ponad 1 mln złotych) robót budowlanych dotyczących wykonania nawierzchni asfaltowej, co w zasadzie byłoby niemożliwe do odwrócenia z uwagi na destrukcyjny charakter robót rozbiórkowych. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1954/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw K. sp. z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2022 r., znak DON.7100.12.2022.JSK w przedmiocie nałożenia obowiązków doprowadzenia do stanu poprzedniego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy powołać postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II OZ 742/18, w którym odniesiono się do sytuacji, w której (tak jak w niniejszej sprawie) postępowanie zażaleniowe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności toczyło się po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego sprzeciw, który nie stał się jeszcze prawomocny. Uwzględniając powyższe okoliczności, należy zauważyć, że celem przyznania ochrony tymczasowej jest stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. W przypadku wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, który w czasie trwania postępowania sądowego wywołał nieodwracalne skutki prawne lub wyrządził adresatowi znaczną szkodę wykonanie takiego orzeczenia będzie nieskuteczne. Udzielenia takiej ochrony skarżący może domagać się od organu administracji bezpośrednio po wniesieniu skargi (art. 61 § 2 p.p.s.a., należy w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej) lub od sądu - po przekazaniu sądowi skargi (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Skarżący ma więc prawo ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej od dnia wniesienia skargi do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę. W przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny ochrona ta przyznawana jest z mocy prawa (art. 152 § 1 p.p.s.a.), chyba że sąd postanowi inaczej. W przypadku nieprawomocnego oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie staje się bezprzedmiotowe. Kompetencje do orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu zażaleniowym nadal przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji. Podobny pogląd wyrażany był w orzecznictwie (postanowienie NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II GZ 970/16, postanowienie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 98/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość zapewnienia stronie skarżącej ochrony tymczasowej musi istnieć na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Umorzenie postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ze względu na wydanie przez sąd I instancji nieprawomocnego wyroku oddalającego skargę zmusza stronę do ewentualnego wystąpienia z kolejnym wnioskiem w tym przedmiocie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jest dopuszczalne (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, publ. ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 77), lecz jest nadmiernym formalizmem. Idąc dalej za powołanym na wstępie postanowieniem, należy zaznaczyć, że wobec braku podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności po wydaniu przez sąd I instancji wyroku oddalającego skargę – Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozstrzygać o ochronie tymczasowej również w postępowaniu zażaleniowym do dnia uprawomocnienia się tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jedynie uchylić zaskarżonego postanowienia i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji (art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.), gdyż z dniem wydania wyroku sąd ten utracił kompetencje do orzekania w tym przedmiocie. Brak jest natomiast przeszkód do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny uprawnień przewidzianych w art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., tj. uchylenia postanowienia sądu I instancji i wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Zresztą podobnie w przypadku złożenia przez skarżącego wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny również orzekałby wyłącznie merytorycznie co do zasadności tego wniosku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że wstrzymaniu mogą podlegać akty administracyjne, które nadają się do wstrzymania, tj. takie które tworzą dla stron postępowania określone prawa i obowiązki. Jednak w tej sprawie objęta przedmiotowym wnioskiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2022 r. ma charakter stricte formalnoprawny, dotyczy bowiem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oznacza to, że zaskarżona decyzja dotyczy jedynie oceny legalności zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 138 § 2 k.p.a., a więc co do istoty nie rozstrzyga merytorycznie sprawy administracyjnej, co powoduje, że nie wywołuje takich skutków, które mogłyby podlegać wstrzymaniu. (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 348/16). Nie sposób uznać za przesłankę udzielenia ochrony z art. 61 § 3 p.p.s.a. potencjalną możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ w powiązaniu z brakiem u Sprzeciwiającej się zaufania do organów nadzoru budowlanego, który to Organ działa w granicach określonych prawem i w zgodzie z nim, natomiast działalność jego podlega kontroli prawnej zgodnie z zapisami ustaw, natomiast Żaląca może skorzystać z ochrony prawnej, analogicznie z której niejako korzysta w niniejszym postępowaniu. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszej sprawie Wnioskująca nie wykazała przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej, mimo że to na niej spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Powołanie się na ogólnikowe konsekwencje finansowe wobec braku dookreślenia sytuacji finansowej Wnioskującej, nie może uzasadniać uznania, że przesłanki dla zastosowania ochrony tymczasowej zostały spełnione. Należy podkreślić, że z przytoczonych w zażaleniu, tożsamych do wniosku, stwierdzeń, nie sposób ocenić stopnia szkody, która mogłaby być wyrządzona wykonaniem zaskarżonego postanowienia, nie każda bowiem szkoda może być uznana za szkodę o znacznych rozmiarach. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.