II OSK 477/23

Dnia 6 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 831/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. T. na uchwałę Rady Miasta Bielsko-Biała z dnia 24 marca 2022 r., Nr XLIII/1011/2022 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 831/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę B. T. na uchwałę Rady Miasta Bielsko-Biała z dnia 24 marca 2022 r., Nr XLIII/1011/2022, w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok TK z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok TK z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż sam interes prawny może być wywodzony z prawa własności. Zatem każdy właściciel nieruchomości objętej zapisami (znajdującej się w obszarze odziaływania postanowień) studium lub planu ma interes prawny. Natomiast, aby przyjąć legitymację do skarżenia tych aktów i uruchomić kontrolę sądową strona skarżąca musi jeszcze wykazać, że uchwała w przedmiocie studium lub planu zagospodarowania przestrzennego wpływa na przysługujące jej prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego (por. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., II OSK 2336/19). Wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienie nie ma, w ocenie Sądu I instancji, wpływu na sferę praw i obowiązków skarżącego. Słusznie podnosi w odpowiedzi na skargę organ, że znajdujący się w odległości 1,5 km od planowanej inwestycji ciepłowniczej, związanej również z termicznym przekształcaniem odpadów (z wyjątkiem niebezpiecznych), lokal będący własnością skarżącego nie znajduje się w obszarze, na którym ma być realizowana inwestycja (objętym zmianą planu miejscowego), ani w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Sam fakt obawy przed realizacją inwestycji w postaci instalacji termicznego przetwarzania odpadów w planowanej ciepłowni dla miasta Bielsko-Biała oraz hipotetycznym jej oddziaływaniem na środowisko i mieszkańców w obszarze 1,5 km od niej, nie stanowi podstawy do uznania, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, która daje taką możliwość. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zawierając oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. polegające na przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego do zaskarżenia części ww. uchwały, którą Rada Miejska w Bielsku-Białej stwierdziła, że projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Starym Bielsku, pomiędzy ulicą Bohaterów Monte Cassino, Aleją gen. Władysława Andersa, ulicą Francuską i rzeką Wapienicą nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej (uchwała Nr XIX/487/2012 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej, z dnia 29 maja 2012 r. z późn. zm.) w sytuacji kiedy skarżący posiada interes prawny do dokonania zaskarżenia uchwały, tj. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 251 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Bielsko-Biała wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2023 r. skarżący, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., zawnioskował o dopuszczenie dowodu z uchwały Rady Miasta Bielsko-Biała nr LV/1251/2023 w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców Miasta Bielska-Białej. Skarżący wskazał, że uchwała ta zawiera pytanie referendalne o następującej treści: "Czy jesteś za budową instalacji termicznego przekształcania odpadów (spalarni odpadów) w Bielsku-Białej przy ul. Ks. Józefa Londzina 17c (teren byłej ciepłowni) ?" Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Także w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaskarżona uchwała ograniczała uprawnienia "właścicielskie" skarżącego, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości związanej z przysługującym skarżącemu tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego (spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu), czy też jego zbycia, ani też nie nakłada na skarżącego obowiązków. Ponadto nie wykazano w skardze kasacyjnej aby niedogodności, jakie mogą, w ocenie skarżącego, hipotetycznie powstać w związku z możliwością lokalizacji inwestycji spalarni odpadów, nie miały charakteru wyłącznie faktycznego. Plan miejscowy nie rozstrzyga bowiem o kwestiach zgodności z prawem oddziaływania konkretnej inwestycji na środowisko. Przesądza tylko o możliwości zagospodarowania terenu w określony sposób i to w związku z taką możliwością skarżący wnosząc skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że plan miejscowy narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Na aktualnym etapie postępowania, które dotyczy istnienia legitymacji skargowej w odniesieniu do możliwości zaskarżenia planu miejscowego nie mogą być brane pod uwagę kwestie potencjalnego oddziaływania konkretnej inwestycji na środowisko, ponieważ tego rodzaju zagadnienie stanowi element innych postępowań w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. postępowania środowiskowego, w którym wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a także – postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie, a więc związanej z uchwaleniem planu miejscowego wymagane jest wykazanie jak kwestie planistyczne mają wpływ na interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przy czym jeżeli skarżący powołuje się w ogólności na prawo własności i jego ochronę (art. 140 K.c. w zw. z art. 251 K.c., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz potencjalne immisje z terenu spalarni odpadów na jego nieruchomość, czy też ogólnie wpływ spalarni na środowisko (art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP dotyczące ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego), to nie wystarczy odwołanie się do jakichkolwiek immisji, lecz wymagane jest wykazanie ponadprzeciętnych immisji, czy też ponadnormatywnych. Tego jednak w niniejszej sprawie skarżący nie mógł wykazać, ponieważ sam w sobie plan miejscowy nie decyduje w jaki konkretnie sposób będzie oddziaływała możliwa do zrealizowania na jego podstawie inwestycja i czy w ogóle w odległości 1,5 km od terenu inwestycji będzie powodowała ponadprzeciętne immisje, w tym na lokal mieszkalny, do którego skarżącemu przysługuje stosowne prawo. Wynika z tego, że argumentacja skarżącego odnosi się do sytuacji przyszłej i niepewnej, a także nieskonkretyzowanej (tj. planów inwestycyjnych danego podmiotu). Zasadniczo taką ocenę potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej, która w dużej części dotyczy okoliczności towarzyszących etapowi faktycznego powstania i funkcjonowania spalarni, a nie – stricte z zakresu planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. aby można było skutecznie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego wymagane jest nie tylko wykazanie istnienia interesu prawnego skarżącego, ale także, że w wyniku podjęcia uchwały doszło do naruszenia tego interesu. Kategoria prawna "interesu prawnego" (rozważana w ramach tzw. publicznych praw podmiotowych) wymaga, aby to strona skarżąca wykazała jego istnienie, a w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.g.n. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Na co trafnie wskazał Sąd I instancji w odniesieniu do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Argumentacja skarżącego dotyczy zaś problematyki związanej z obawami uchwalenia takiego czy innego aktu planistycznego, np. determinującego pojawienie się immisji związanych z funkcjonowaniem spalarni odpadów. Zasadniczo proces planowania przestrzennego może mieć wpływ na uprawnienia właścicielskie. Nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego właścicieli. Takie naruszenie trzeba wykazać. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że argumentacja skarżącego świadczy o braku naruszenia jego interesu prawnego, albowiem może świadczyć o istnieniu interesu faktycznego, a nie – prawnego. Nie można bowiem na tym etapie procesu planistycznego stwierdzić, że przyjęte w planie miejscowym treści godzą w istotę uprawnień do lokalu przysługujących skarżącemu, tym bardziej, że z istoty prawa własności wynika, że może ono podlegać ograniczeniom, czego doskonałym przykładem jest właśnie proces planistyczny. Brak jest bowiem przepisów prawa chroniących właścicieli nieruchomości, na które oddziałują zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, o jakich mowa w planie miejscowym. Nie istnieje bowiem ogólny zakaz, który wykluczałby objęcie procesem planistycznym takich inwestycji jak spalarnie odpadów. Na co też trafnie wskazał Sąd I instancji, na obecnym etapie postępowania sądowego, wobec stwierdzonego braku naruszenia interesu prawnego nie zaistniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie tego, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, np. co do jej zgodności ze Studium. Dlatego Sąd I instancji nie mógł odnieść się do zarzutów skargi "zwykłej", ponieważ dotyczą one kwestii merytorycznych. Dopiero stwierdzenie istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego otwierałoby Sądowi I instancji drogę do merytorycznej oceny planu miejscowego pod względem jego zgodności z prawem. Jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. Z powyższego wywodu wynika, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro skarżący w zakresie hipotezy normy prawnej zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego, także na etapie skargi kasacyjnej, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji, odrzucając skargę, naruszył art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Oceny tej nie podważa także zgłoszony przez skarżącego w piśmie procesowym wniosek dowodowy. Planowane referendum lokalne i jego wynik nie potwierdza bowiem istnienia i naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia związanych ze wskazywanym przez skarżącego z prawem do lokalu mieszkalnego. Wynik referendum obrazuje bowiem wolę społeczności lokalnej, jako przejaw działania określonych grup interesów. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. O wnioskowanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje ogólna reguła wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, bo przepisy szczególne nie stanowią w tym przypadku inaczej.