II SA/Ke 695/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz A. C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W piśmie, jakie wpłynęło w dniu 3 lipca 2019 r. do Komendy Powiatowej Policji A. B. , były funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji wniósł o: 1. dokonanie niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni, licząc od dnia doręczenia pisma, wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za 243 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz 29 godzin niewykorzystanego czasu wolnego w 2018 r. oraz latach poprzednich w wysokości łącznej 55.799,77 zł; 2. wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty żądanej kwoty – w razie odmowy wypłaty żądanej kwoty na podstawie art. 61 § 1 i nast. K.p.a.; 3. przeprowadzenie postępowania mającego na celu zgromadzenie niezbędnej dokumentacji dotyczącej ilości przysługujących wnioskodawcy dni tytułem niewykorzystanego urlopu oraz niewykorzystanego czasu wolnego – na podstawie art. 7 oraz 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; 4. dopuszczenie i przeprowadzenie na potrzeby niniejszego postępowania dowodu z zaświadczenia z komórki finansowej w zakresie przedstawienia sposobu naliczenia świadczenia finansowego dla wnioskodawcy, ze szczegółowym wskazaniem na końcową kwotę należną z tego tytułu lub/i wskazania wysokości kwoty nienależnej (spornej), celem ujęcia stosownego rozstrzygnięcia w sentencji wydanej przez organ decyzji – na podstawie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a.; 5. zakończenie postępowanie administracyjnego bez zbędnej zwłoki – na podstawie art. 35 § 1 i 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 12 § 1 K.p.a.; 6. wydanie rozstrzygnięcia w sprawie – z zachowaniem wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. oraz zawarciem w osnowie wydanej decyzji konkretnego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wypłaty żądanej kwoty w wysokości łącznej 55.799,77 zł – na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. 7. doręczenie decyzji na adres pełnomocnika wnioskodawcy wskazany w piśmie – na podstawie art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 K.p.a. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2019 r. nr 1/2019 organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł A. B. , wskazując na naruszenie art. 61a § 1 i 3 K.p.a. oraz brak przeszkód podmiotowych i przedmiotowych do wszczęcia postępowania, jego prowadzenia i zakończenia w formie przewidzianej w art. 104 § 1 K.p.a. Komendant Wojewódzki Policji, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W tym zakresie wskazano, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt. K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej. Zakwestionowany przepis utracił moc prawną z dniem 6 listopada 2018 r. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Powyższe doprowadziło do powstania luki w systemie prawnym, która – wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa – uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Wyjaśniono zarazem, że stan taki będzie istniał aż do czasu ustanowienia przepisu prawa, w którym zostanie wskazane, w jaki sposób należy dokonywać naliczeń wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (określenie właściwego wskaźnika). W konsekwencji w niniejszej sprawie zachodzi, zdaniem organu II instancji, inna uzasadniona przyczyna, która uniemożliwia wszczęcie przedmiotowego postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy, spełniający standardy konstytucyjne, mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, oznacza bowiem tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem merytorycznego rozpoznania zgłoszonego żądania. Natomiast rozpoznanie merytoryczne wniosku stanowiłoby naruszenie normy art. 6 K.p.a., formułującego zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. B., wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – to jest: 1. art. 61 § 1a i nast. K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego wnioskodawcy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji; 2. art. 61 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że wypłata lub/i odmowa wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego wnioskodawcy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji jest czynnością materialnotechniczną, a tym samym niemożliwe w tej sprawie jest wydanie rozstrzygnięcia w formie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wobec kwestionowania przezeń prawidłowości dotychczasowego rozliczenia należności finansowych dotyczących ekwiwalentu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji wadliwe było wydawanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stronie przysługiwało bowiem prawo do sprawdzenia poprawności zajętego przez organ stanowiska – poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W tym zakresie A. B. powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym odmowa dokonania czynności materialnotechnicznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a dopiero uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną stanowi jedną z "uzasadnionych przyczyn", zobowiązujących organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe A. B. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zawarcie w uzasadnieniu wydanego wyroku oceny prawnej oraz wskazówek i wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie ze wskazaniem na popełnione uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, których dopuściły się te organy oraz okoliczności mających wpływ na ich powstanie, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie organu I instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61a 1 K.p.a., który w tym przypadku stanowił podstawę rozstrzygnięcia organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak się przyjmuje, inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12). NSA w wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1635/14, wskazał, że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Wymienia się tu następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. LEX/el. 2019). W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z powyższych przypadków. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Jak się przyjmuje (por. m.in. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SAB/Sz 74/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Łd 11/19) ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. A zatem sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku policjanta po pierwsze ma charakter administracyjny, a po drugie w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. 2018.2102) orzekł, iż: "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem. Powyższe okoliczności nie powodują jednak, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Ustawa w dalszym ciągu przewiduje prawo do ekwiwalentu przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, w związku z czym organ – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – winien bądź to dokonać wypłaty tego świadczenia, bądź też załatwić sprawę administracyjną w formie decyzji odmownej jeśli stwierdzi brak podstaw do jego przyznania. Z całą pewnością zaś nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Co więcej, jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. (...) Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Na gruncie w/w wyroku Trybunału w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 640/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. III SA/Gd 271/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Go 381/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. II SAB/Sz 37/19), a Sąd w niniejszym składzie to stanowisko podziela, że z treści uzasadnienia tegoż wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uznając, że doszło do istotnego naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. wobec braku podstaw do jego zastosowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobowiązany będzie do wszczęcia postępowania, a w jego toku organy uwzględnią przywołaną wyżej argumentację. Na zasądzone w pkt II wyroku od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika A. B., o czym orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265)