II SAB/Bd 91/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego P. N. z dnia [...] maja 2022 r.; 2. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Inne do rozpoznania ww. wniosku skarżącego; 4. zasądza od Inne na rzecz skarżącego P. N. kwotę [...](pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. skarżący P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Inne (dalej powoływanego jako "Dyrektor Muzeum") w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia [...] maja 2022 r., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "udip") poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania przedmiotowego wniosku. W treści skargi wskazał, że przedmiotowym wnioskiem wniósł o udostępnienie mu poprzez platformę ePUAP: kopii nagrania spektaklu "[...] który odbył się w dniu [...] maja w Muzeum w postaci pliku video, np. w formacie mp4 lub innym możliwym do odtworzenia przez ogólnodostępne oprogramowanie komputerowe (pkt 1 wniosku) oraz kopii całej korespondencji (w tym email, fax, tradycyjnej papierowej itp.) prowadzonej pomiędzy Muzeum, a Szkołą Podstawową w [...] (kod pocztowy [...]), która była prowadzona w 2022 pomiędzy instytucjami, w postaci pliku w formacie PDF (pkt 2 wniosku). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Muzeum wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił przy tym, że wniosek skarżącego odebrany został dopiero [...] lipca 2022 r., a powodem tego było nieskonfigurowanie w ustawieniach skrzynki ePUAP podczas jej zakładania opcji dotyczącej przesyłania powiadomień mailowych na adres e-mail Muzeum. W związku z tym organ nie miał wiedzy, że na skrzynce ePUAP znajduje się przedmiotowy wniosek, o którym to dowiedział się dopiero w momencie otrzymania skargi na bezczynność przesłanej pocztą tradycyjną. Dyrektor Muzeum zaznaczył przy tym, że Muzeum jest bardzo małą instytucją, zatrudniającą tylko 3 osoby, a jedyną osobą która obsługuje przedmiotową skrzynkę jest Dyrektor oraz wskazał na dużą ilość spraw do załatwienia, problemy z działaniem platformy ePUAP i małą liczbę wniosków wnoszonych do instytucji tą drogą. Odnośnie informacji o jakie wnioskował skarżący organ wskazał, że Muzeum nie posiada nagrania spektaklu pt. "[...]...", a wnioskowana korespondencja pomiędzy Muzeum a Szkołą Podstawową w [...] nie stanowi w jego ocenie dokumentacji urzędowej, gdyż nie zawiera oficjalnego stanowiska organów i ma jedynie charakter roboczy, wewnętrzny. Po analizie otrzymanych i wysyłanych do dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] wiadomości e-mail, organ stwierdził zatem, że korespondencja ta nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie informacji publicznej. W związku z tym – jak wskazał Dyrektor Muzeum - w dniu [...] lipca 2022 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek za pośrednictwem platformy ePUAP oraz jego pełnomocnikowi - pocztą tradycyjną. Podkreślił przy tym, że uchybienie terminowi na udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek nie było celowe i spowodowane złą wolą, dlatego bezczynność ta nie miała w jego ocenie charakteru rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 ppsa - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy materialnoprawne wskazać należy, w pierwszej kolejności, że stosownie do art. 13 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1 ). Jeśli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udostępnienia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej w sposób określony we wniosku, o ile podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji posiada środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w dany sposób (art. 14 ust. 2 udip). Natomiast w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip, powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko to utrwalone jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07, 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13 - dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, wskazać należy, że P. N. zwrócił się do Dyrektora Muzeum [...] o udostępnienie informacji publicznej - w postaci kopii nagrania spektaklu, który odbył się w dniu 19 maja w Muzeum (pkt 1 wniosku) oraz kopii całej korespondencji prowadzonej pomiędzy Muzeum, a Szkołą Podstawową w [...] (pkt 2 wniosku) - w dniu [...] maja 2022 r. Odpowiedzi na wniesiony wniosek Dyrektor Muzeum, który jako podmiot wykonujący zadania publiczne, w świetle art. 4 udip bezspornie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, udzielił zaś dopiero w dniu [...] lipca 2022 r. poprzez platformę ePUAP, a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność do tut. Sądu. Tym samym stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, ponieważ nie podjął w wyznaczonym ustawą terminie działania mieszczącego się w katalogu czynności przewidzianych przez ustawodawcę w udip. Dla stwierdzenia bezczynności wystarczające jest bowiem stwierdzenie obiektywnego stanu rzeczy w postaci braku reakcji na określone wymagane prawem sytuacje w ustawowym terminie – co miało miejsce w sprawie. O powyższym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Przechodząc zaś do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa, w ocenie Sądu, oznacza wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, ale i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być oczywiste, rażące i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Należy mieć bowiem na względzie, że w sprawie mamy do czynienia wyłącznie z uchybieniem ustawowemu terminowi 14 dni na załatwienie wniosku skarżącego, a nie brakiem woli organu jego załatwienia, lekceważeniem wniosku czy też jego nieprawidłowym lub niekompletnym rozpoznaniem. Organ w sprawie zareagował bowiem - co prawda po terminie – ale podejmując odpowiednie działania i kierując do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek pismo informujące z dnia [...] lipca 2022 r. we wnioskowanej formie, tj. poprzez platformę ePUAP, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy i co potwierdził również sam skarżący. Odnosząc się zaś do merytorycznej treści udzielonej skarżącemu odpowiedzi, Sąd zważył, że jest ona zasadna, a organ prawidłowo poinformował skarżącego o braku możliwości udzielenia mu informacji, o które wnioskował on w pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] maja 2022 r. Przy czym, w zakresie wnioskowanej kopii nagrania spektaklu, co do której organ wskazał, że nie udostępni jej, ponieważ jej nie posiada, podnieść należy, że nagranie konkretnego dzieła artystycznego, jakim jest również przedmiotowy spektakl, nie stanowi informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie udip, gdyż nie mieści się w katalogu przedmiotowym wynikającym z art. 6 udip. W odniesieniu do spektaklu lub jakiegokolwiek wydarzenia artystycznego, które ma związek z działalnością podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji w trybie udip (np. odbywa się w placówce organu lub organ partycypuje w kosztach jego organizacji), zgodnie z ustawą można by więc wystąpić jedynie o informację publiczną o takim zdarzeniu, nie zaś o udostępnienie kopii nagrania danego działa, co uznać należy za przekraczające zakres przedmiotowy wyznaczony przez ustawodawcę w udip. W związku z tym, dostrzec należy, że nawet gdyby Dyrektor Muzeum był w posiadaniu wnioskowanego nagrania spektaklu, to zgodnie z powyższymi rozważaniami, przy tak sformułowanym żądaniu, jak na gruncie rozpoznawanej sprawy nie byłby zobowiązany do udostepnienia nagrania spektaklu, lecz wyłącznie do poinformowania skarżącego, że informacja objęta żądaniem wniosku w pkt 1 nie stanowi informacji publicznej. Przechodząc zaś do pkt 2 wniosku dotyczącego kopii korespondencji organu ze Szkołą Podstawową w [...], wskazać należy, że organ prawidłowo stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi możliwość udostępnienia tejże informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu udip. W ocenie Sądu, żądana w pkt 2 przedmiotowego wniosku informacja właściwie została zakwalifikowana przez organ, jako niestanowiąca informacji publicznej. Korespondencja mailowa pomiędzy pracownikami Muzeum oraz Szkoły Podstawowej w K., którą organ przedłożył do akt sprawy, nie zawiera bowiem zdaniem Sądu jakiegokolwiek oficjalnego stanowiska żadnej z ww. instytucji, i związana jest jedynie z opracowaniem zaproszeń oraz formularza oświadczenia Dyrektora i Rady Rodziców SP w [...]. Służyła więc wymianie informacji o charakterze roboczym i nieoficjalnym. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że korespondencja ta prowadzona była pomiędzy organem a podmiotem zewnętrznym, tj. pracownikiem Szkoły Podstawowej w [...]. O tym bowiem, czy dany dokument stanowi informację publiczną, czy też nie, decyduje kryterium rzeczowe, a więc jego treść i charakter informacji. Analiza treści ww. maili nie pozostawia natomiast wątpliwości, że stanowiły one jedynie korespondencję roboczą, mającą charakter techniczny i zmierzającą do wytworzenia ostatecznej wersji zaproszeń oraz oświadczeń, które to dopiero po ich zatwierdzeniu i faktycznym wykorzystaniu mogłyby stanowić przedmiot skutecznego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd za prawidłowe uznał działanie organu polegające na skierowaniu do skarżącego pisma informującego, z tym że jak wykazano czynność ta została dokonana dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi. Ponadto, w kwestii charakteru stwierdzonej bezczynności, odnieść należy się do argumentacji organu wyrażonej na gruncie odpowiedzi na skargę, dotyczącej powodów uchybienia terminowi na załatwienie wniosku skarżącego. Po pierwsze wskazać należy, że przedstawione przez organ argumenty dotyczące nieprawidłowej konfiguracji skrzynki ePUAP, małej ilości pracowników i dużego natłoku spraw do załatwienia nie mogą zdaniem Sądu stanowić przesłanek, które uwalniałyby organ od zarzutu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności, jak już wskazano powyżej, wystarczające jest bowiem jedynie stwierdzenie obiektywnego stanu rzeczy w postaci braku reakcji na określone wymagane prawem sytuacje w ustawowym terminie. Stwierdzenie bezczynności lub jej braku nie jest więc uzależnione od zawinienia podmiotu zobowiązanego do określonego prawem działania. Organ powinien tak zorganizować pracę urzędu, by elektroniczna skrzynka podawcza na platformie ePUAP działała sprawnie, a sprawy były załatwiane terminowo, zgodnie z wymogami nakładanymi przepisami prawa. Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu elektronicznej skrzynki podawczej wniosku, obciąża ten organ, a nie skarżącego. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność i terminowość udzielenia odpowiedzi zależna byłaby m.in. od stopnia zorganizowania pracy w danym organie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 103/22 – dostępny jw.) Niemniej, wskazane przez organ okoliczności mają jednak znaczenie w kontekście oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Sąd mając na uwadze wyjaśnienia organu a w szczególności to, że Dyrektor Muzeum udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego krótko po odebraniu jego wniosku (wniosek odebrano [...] lipca 2022 r., a odpowiedzi udzielono [...] lipca 2022 r.) stwierdził bowiem, że uchybienie terminowi w sprawie nie wynikało ze złej woli organu, a wyłącznie z problemów organizycyjno-technicznych, na jakie wskazał Dyrektor. W związku z tym o charakterze stwierdzonej bezczynności orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd, mając na uwadze, że w sprawie ostatecznie pismem z dnia [...] lipca 2022 r. doszło do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. – co potwierdzają akta sprawy, a w szczególności znajdujące się w nich oświadczenia obydwu stron oraz Urzędowe Poświadczenie Doręczenia skarżącemu pisma z dnia [...] lipca 2022 r. – umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego, o czym orzekł w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na zasądzoną kwotę składały się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, oraz koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm).