IV SA/Wa 2517/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami oddala skargę Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...] sp. Z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") jest zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego [...] Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "[...]WIOŚ", "Organ") z [...] września 2020 r. Nr [...], którym nałożono na Spółkę obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami w sposób określony w art. 16 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.) tj. w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia okolicznych mieszkańców oraz środowiska - nie powodujący uciążliwości przez zapach, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia do 15 października 2020 r. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W okresie od 11 sierpnia 2020 r. do 7 września 2020 r. inspektor WIOŚ Delegatury w [...] przeprowadził kontrolę w należącej do Spółki instalacji do przetwarzania odpadów zlokalizowanej w [...] ul. [...] [...]. W jej toku dokonano inspekcji procesu zagospodarowywania odpadów w postaci mieszania osadów ściekowych z komponentami – torfem, celulozą, hydrożelem. Mieszanie odbywało się przy pomocy mieszalnika i spycharko-ładowarki, przy otwartych drzwiach hali, co miało umożliwić manewrowanie pojazdem. W dniu kontroli nie stwierdzono uciążliwości zapachowych poza terenem prowadzonej przez Spółkę działalności. Wobec zgłoszeń pochodzących od mieszkańców [...] zamieszkujących okolice zakładu należącego do Spółki, dotyczących uciążliwości zapachowych, prowadzono dalszą kontrolę. Wizje przeprowadzone 19 oraz 20 sierpnia 2020 r. potwierdziły występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem należącym do Spółki w odległości od 50 do 300 m od miejsca przetwarzania odpadów – na ulicach [...], [...] i [...]. Powyższe naruszenie zostało odnotowane w protokole kontroli z [...] września 2020 r. nr [...]. Pismem z 11 września 2020 r. Prezes Spółki udzielił odpowiedzi w związku z umieszczeniem ww. kwestii w protokole pokontrolnym wskazując, że prowadzone przez Stronę przetwarzanie odpadów jest zgodne z zatwierdzoną technologie kompostowania i warunkami wynikającymi z decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 05. Podkreślono, że w 5-letnim okresie funkcjonowania zakładu nie zaistniał przypadek jakiegokolwiek naruszenia tych warunków. Odnosząc się natomiast do kwestii uciążliwości zapachowych, prezes Spółki wskazał, że we wskazanym okresie nie mogła ona być spowodowana działalnością instalacji, a ponadto zaznaczono, że brak jest w prawie polskim standardów dotyczących zapachowości. Tego samego dnia Organ wydał wskazane na wstępie zarządzenie pokontrolne którym nakazał Spółce prowadzenie gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia okolicznych mieszkańców i środowiska, nie powodujący uciążliwości zapachowych. Jako uzasadnienie dla rozstrzygnięcia posłużyły wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej w dniach 19 i 20 sierpnia 2020 r., wskazujące na występowanie tych uciążliwości na obszarze od 50 do 300 m od zakładu na ulicach [...], [...] i [...]. Spółka złożyła na zarządzenie pokontrolne z [...] września 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256; dalej: k.p.a.) poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wbrew ustaleniom poczynionym podczas kontroli przeprowadzonej na terenie instalacji przy ul. [...] [...] w [...] w okresie od 11 sierpnia – [...] września 2020 r., uwzględnionych w zarządzeniu pokontrolnym z [...] września 2020 r., która to kontrola nie wykazała nieprawidłowości mających wskazywać na konieczność wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, a zatem działanie organu wbrew przepisom prawa oraz w sposób dowolnie (bez odzwierciedlenia w przepisach prawa) ograniczający prowadzoną przez spółkę działalność gospodarczą, prowadzoną na podstawie zezwalającej na działalność decyzji administracyjnej 2. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020, poz. 995 ze zm.) poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wbrew ustaleniom kontroli, podczas gdy zgodnie z zarzucanym przepisem zarządzenie takie może być wydane wyłącznie w oparciu o ustalenia przeprowadzonej kontroli. W uzasadnieniu skargi wskazano, że protokół pokontrolny z [...] września 2020 r. nie wskazywał na konkretne uchybienia, które powodowałyby konieczność wydania kwestionowanego zarządzenia, przez co działanie organu należy ocenić jako dowolne i wymykające się ramom prawnym. Wskazane jako podstawa wydania zarządzenia wyniki przeprowadzonych wizji lokalnych zostały przez Skarżącą określone jako przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, bez jej wiedzy i udziału, przez co są one niewiarygodne. Takie działanie organu narusza zdaniem Spółki także art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, ponieważ zarządzenie zostało wydane wbrew ustaleniom kontroli. Ponadto zaznaczono, że trudno mówić o naruszeniu norm dotyczących uciążliwości zapachowych, jeśli normy takie nie zostały nigdzie określone i sprecyzowane. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, [...]WIOŚ zaznaczył, że w protokole kontroli znajduje się wskazanie dotyczące stwarzania przez działalność zakładu uciążliwości zapachowych w okresie lipiec-sierpień 2020 r. Ponadto wizje przeprowadzone poza terenem zakładu w dniach 19-20 sierpnia 2020 r. wskazały na występowanie tych uciążliwości. Jednocześnie proces przetwarzania odpadów polegający na mieszaniu osadów z dodatkami przy otwartych wrotach hali, aby umożliwić manewry spycharko-ładowarki, stanowi w ocenie Organu naruszenie zasady wynikającej z art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach, zobowiązującej prowadzącego gospodarkę odpadami do prowadzenia jej w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi zamieszkujących nieruchomości sąsiadujące z zakładem oraz środowiska tj. w sposób nie powodujący uciążliwość przez zapach. Jednocześnie [...]WIOŚ zaznaczył, że przedmiotowe zarządzenie nie nakłada na Skarżącą żadnego nowego obowiązku i nie może być uznane za ograniczające prowadzoną działalność gospodarczą, albowiem z samej treści ww. przepisu art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach wynika, że Spółka jest zobowiązana do jej prowadzenia w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia okolicznych mieszkańców oraz środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie jest decyzją administracyjną, ale jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. i w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02.06/2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010/5/86, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., II SA/Bd 1044/13, LEX nr 1432707, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., II SA/Sz 789/10, LEX nr 754945). Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej było zarządzenie pokontrolne z [...] września 2020 r., wydane wobec Skarżącej – spółki zajmującej się przetwarzaniem odpadów o kodzie 19 08 05, działającej na podstawie zezwolenia, wydanego przez Starostę [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym nakazano Spółce prowadzenie gospodarkę odpadami w sposób określony w art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach tj. w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia okolicznych mieszkańców oraz środowiska, nie powodujący uciążliwości przez zapach. Zarzuty skargi koncentrują się wokół braku zgodności wydanego zarządzenia z ustalonym w toku kontroli przeprowadzonej w okresie od 11 sierpnia 2020 r. do [...] września 2020 r. stanem faktycznym, jak również w oparciu o materiał dowodowy oceniony przez stronę jako niewiarygodny. Skarżąca podnosi, że w należącym do niej zakładzie przeprowadzono tylko jedną wizję w dniu 11 sierpnia 2020 r., a o innych kontrolach nic jej nie wiadomo. Zarzuty te są niezasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do twierdzenia, że w protokole pokontrolnym z [...] września 2020 r. brak jest wskazań dotyczących nieprawidłowości w funkcjonowaniu zakładu, należy zauważyć, że jest ono sprzeczne z treścią ww. protokołu, gdzie w części dotyczącej naruszeń znajduje się wzmianka o prowadzeniu gospodarki odpadami w sposób powodujący uciążliwości przez zapach. Zatem wbrew twierdzeniu Skarżącej, taka nieprawidłowość została w wyniku kontroli zauważona i odnotowana. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i oparciu zaskarżonego rozstrzygnięcia o mało wiarygodne dowody w postaci interwencji mieszkańców, należy je także uznać za nietrafne. Warto zauważyć, że zgłoszenia okolicznych mieszkańców – znajdujące się w aktach sprawy – nie stały się same w sobie podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia, lecz zostały one następnie zweryfikowane przez kontrolerów inspekcji ochrony środowiska poprzez przeprowadzoną w dniach 19 oraz 20 sierpnia 2020 r. obserwację okolic zakładu. Znajdujące się aktach protokoły z wizji przeprowadzonych w tych dniach wskazują jednoznacznie na występowanie nieprzyjemnych zapachów "charakterystycznych dla osadów ściekowych" w okolicach zakładu – w rejonie ulic [...], [...], [...] oraz Spółdzielczej. Jeśli zaś chodzi o zgodność przeprowadzenia tych czynności z procedurą administracyjną, należy zauważyć, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, natomiast postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a., gdyż nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1 i 2), spór kompetencyjny, czy postępowanie o wydanie zaświadczenia. Co za tym idzie, do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 30 lipca 2019 r. II OSK 1706/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995, z późn. zm.) przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest do wstępu przez całą dobę wraz z niezbędnym sprzętem także na teren niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Komendy Powiatowej Policji w [...] z [...] września 2020 r. skierowane do WIOŚ, zawierające prośbę o podjęcie czynności administracyjno-kontrolnych w związku z prowadzonym dochodzeniem w sprawie zanieczyszczania powietrza. W ocenie Sądu, fakt działania inspektorów ochrony środowiska w związku z tą okolicznością wyczerpuje podstawę prawną działania organu wskazaną w art. 9 ust. 1c ww. ustawy, tj. kontrolę interwencyjną. Jednocześnie należy także zauważyć, że protokoły z obu wizji lokalnych również znajdują się w aktach sprawy i Skarżąca mogła się z nimi zapoznać. W ocenie Sądu, ustalony w toku kontroli sposób wykonywania czynności związanych z przetwarzaniem odpadów ściekowych na terenie zakładu, w szczególności prowadzenie procesu mieszania osadów ściekowych z dodatkami przy otwartych wrotach hali, niewątpliwie mógł powodować występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem zakładu, z uwagi na wydostawanie się substancji zapachowych z hali. Skarżąca natomiast w żaden sposób nie neguje ustaleń kontroli dotyczących tego procesu i nie twierdzi, że jest on prowadzony inaczej. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane przez organ wyspecjalizowany w zakresie kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, a sąd administracyjny nie był uprawniony do wkraczania w merytoryczne ustalenia przeprowadzonej kontroli (por. Wyrok NSA z 23.03.2021 r., III OSK 45/21, LEX nr 3156259). Skoro podczas kontroli stwierdzono występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem zakładu, należy uznać, że działalność ta narusza obowiązki określone zarówno w zezwoleniu, jak i wynikające z wskazanego przez WIOŚ art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach. Stąd też wydanie zaskarżonego zarządzenia w ustalonym stanie faktycznym sprawy było w ocenie Sadu zasadne. Należy również przy tym zgodzić się z organem administracji, że zarządzenie pokontrolne nie nakłada nowego obowiązku na Skarżącą, a jedynie nakazuje prowadzić działalność w sposób zgodny z nakazem ustawowym określonym w art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach. W świetle wszystkich powyższych rozważań, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.