II OSK 1074/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2115/22 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2022 r. znak DOA.7210.108.2019.MML(1) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "sąd I instancji/WSA w Warszawie" wyrokiem z 7 lutego 2023 r., sygn. VII SA/Wa 2115/22 oddalił skargę A. K., dalej "skarżąca/inwestorka" na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB" z 22 lipca 2022 r., znak: DOA.7210.108.2019.MML(1) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 11 lutego 2019 r., nr 133 Prezydent Miasta [...], dalej "Prezydent" odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-agroturystycznego – 2 etap, na działce nr ew. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzją z 27 maja 2019 r., znak: IFXIV.7840.2.22.2019, Wojewoda Śląski, dalej "Wojewoda" uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorce pozwolenia na budowę ww. budynku – 2 etap. Pismem z 7 grudnia 2021 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody. Decyzją z 31 maja 2022 r., znak: DOA.7210.108.2019.DKA, GINB – działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) stwierdził nieważność decyzji Wojewody. W uzasadnieniu GINB wyjaśnił, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. wg stanu na dzień wydania ww. decyzji) dalej "Pr.bud." w związku z § 24 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] z [...] nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego [...], dalej "m.p.z.p.". Pismem z 19 czerwca 2022 r. inwestorka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jej ocenie, decyzja GINB została wydana przy nieusprawiedliwionym pominięciu dowodów przez nią zaoferowanych. Zaskarżoną decyzją z 22 lipca 2022 r. GINB utrzymał w mocy ww. decyzję własną z 31 maja 2022 r. Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok sądu I instancji w całości i zarzucając mu: 1. błędną wykładnię § 24.1 pkt. 2a) m.p.z.p., poprzez: • przyjęcie, iż w świetle tego zapisu dopuszczalna jest zabudowa agroturystyczna, ale tylko w ramach zabudowy zagrodowej, podczas gdy analiza treści m.p.z.p., wskazuje, iż pojęcia te należy traktować odrębnie, zabudowa agroturystyczna nie jest uzależniona od zabudowy zagrodowej i może istnieć na innych działkach w ramach jednego gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha, • powoływanie się na rozumienie pojęcia zabudowa zagrodowa zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, dalej "Rozporządzenie"), podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie chodzi o zabudowę zagrodową, tylko zabudowę agroturystyczną, a poza tym wyjaśnienie pojęcia w Rozporządzeniu nie stanowi jego definicji legalnej, 2. pominięcie § 24 ust. 2 i 3 m.p.z.p., który wskazuje parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu 1R-2R oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla tych terenów, co czyni całkowicie niezasadnym stanowisko organu, jakoby lokalizacja inwestycji przedstawionej na projekcie była niezgodna z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3. błędną wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa z art. 156 § pkt 2 k.p.a.", poprzez uznanie, iż możliwość odmiennej interpretacji zapisów m.p.z.p. niż dokonana przez GINB wypełnia przesłankę z powyższego przepisu, podczas gdy przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa odnosi się do sytuacji, kiedy dotyczy przepisu, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga wykładni prawa. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Autorka skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu podniosła, że sąd I instancji błędnie dokonał wykładni m.p.z.p., przyjmując, iż zabudowa agroturystyczna jest możliwa tylko w ramach zabudowy zagrodowej. Tymczasem w świetle § 24 m.p.z.p. dopuszcza się zabudowę zagrodową, jak i zabudowę agroturystyczną. Inwestorka wskazała także na konieczność rozróżnienia typowego gospodarstwa rolnego, które zajmuje się uprawą gruntów rolnych od gospodarstwa agroturystycznego, które dla swoich klientów oferuje różnego rodzaju usługi między innymi takie jak noclegowe, żywieniowe oraz towarzyszące w odpowiednio zorganizowanych pomieszczeniach mieszkalnych i nie tylko. W konsekwencji pojęcie zabudowy zagrodowej odnosi się do typowych gospodarstw rolnych, a pojęcie zabudowy agroturystycznej do gospodarstw agroturystycznych. W polskim prawie nie ma definicji gospodarstwa agroturystycznego. Ustawa o usługach hotelarskich z dnia 29 sierpnia 1997 r. wskazuje, iż usługi tego rodzaju mogą być świadczone w innych obiektach, do których zalicza m. in. wynajmowane przez rolników pokoje, przy spełnieniu minimalnych wymagań co do wyposażenia. Zaś w świetle art. 21 ust. 1 pkt. 43 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych zwolnione z podatku są dochody uzyskane- z tytułu wynajmu pokoi gościnnych, w budynkach mieszkalnych położonych na terenach wiejskich w gospodarstwie rolnym, osobom przebywającym na wypoczynku oraz dochody uzyskane z tytułu wyżywienia tych osób, jeżeli liczba wynajmowanych pokoi nie przekracza 5. Zarzucając, że sąd I instancji pominął § 24 ust. 2 i 3 m.p.z.p, skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że z regulacji tych wynika, iż m.p.z.p. nie ogranicza ilości budynków, a jedynie wskazuje parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, określając je dla pojedynczego budynku. Istotne jest, aby zabudowa agroturystyczna mieściła się w ramach gospodarstwa rolnego, a nie miała charakter zabudowy zagrodowej. Jednocześnie podkreśliła, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "zabudowa zagrodowa", jak i "zabudowa agroturystyczna" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną w sprawie było to, czy przedmiotowe zamierzenie budowlane może być zaliczone do dopuszczonej planem miejscowym zabudowy zagrodowej, w tym agroturystycznej, w obrębie gospodarstwa rolnego, o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie GINB sporna decyzja rażąco naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W analizowanej sprawie naruszenie to polegało na przyjęciu przez Wojewodę, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p., mimo, że projektowana zabudowa stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie, na którym m.p.z.p. nie przewiduje tego rodzaju zabudowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa, jako kwalifikowanej formy naruszenia prawa, jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Jako podjętej w wyniku rażącego naruszenia prawa nie można natomiast traktować decyzji wydanej w wyniku odmiennej interpretacji danej normy prawnej przez stronę postępowania. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, nawet jeżeli później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa będzie zatem miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację części lub całości obowiązujących przepisów (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1309/17, LEX nr 2453510). Jednocześnie wskazać trzeba, że wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa. Jeśli dla ustalenia zgodności z planem miejscowym ma znaczenie rodzaj projektowanego obiektu budowlanego, to w ramach badania o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., organ ma obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju projektowanego obiektu. Decydujące znaczenie ma także funkcja obiektu (zob. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., sygn. II OSK 797/19, LEX nr 3407257). Istota skargi kasacyjnej dotyka w szczególności interpretacji § 24 ust. 1 pkt 2a m.p.z.p., który stanowi, że dla terenów rolnych, oznaczonych symbolami 1R-2R wskazano jako przeznaczenie dopuszczalne zabudowę zagrodową, w tym agroturystyczną, w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Interpretacja tego przepisu powinna być ścisła, jak w każdym przypadku ustalenia planu miejscowego dopuszczającego przeznaczenie odmienne od przeznaczenia głównego. W niniejszej sprawie tym przeznaczeniem terenu jest przeznaczenie rolne, za wyjątkiem chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu i zwierząt futerkowych. Jest bowiem niewątpliwe, że przeznaczenie dopuszczalne nie może zniweczyć przeznaczenia podstawowego. Co prawda w § 24 pkt 2 lit. a m.p.z.p. nie wskazano dopuszczalnej ilości budynków tworzących zabudowę zagrodową w konkretnym gospodarstwie rolnym. Jednak z brzmienia m.p.z.p. wynika, że chodzi o obiekty, których zarówno ilość jak i funkcja w sposób oczywisty pozwalają na przyjęcie, że stanowią zabudowę zagrodową w gospodarstwie rolnym. Wykładnia ta determinowała obowiązek organów administracji architektoniczno-budowlanej zbadania, czy istniejące już obiekty oraz ewentualnie obiekty, na które uzyskano pozwolenie na budowę, nie wyczerpały potrzeb gospodarstwa rolnego w zakresie zabudowy zagrodowej. Zasadnie sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, że analiza projektu budowlanego wskazuje, iż planowana inwestycja nie stanowi tworzenia nowego siedliska zabudowy zagrodowej. Powołanie się w tym zakresie na definicję zabudowy zagrodowej zawartą w § 3 pkt 3 Rozporządzenia, nie stanowiło wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, naruszenia w postaci błędnej wykładni § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a) m.p.z.p. W sytuacji bowiem, gdy w m.p.z.p. nie zawarto definicji pojęcia zabudowy zagrodowej, dopuszczalne jest posłużenie się rozumieniem tego pojęcia wyprowadzonym z systemu norm regulujących proces inwestycyjny. W tym przypadku sąd I instancji nawiązał nie tylko do ww. § 3 pkt 3 Rozporządzenia, ale wskazał, że rozumienie tego pojęcia powinno także uwzględniać ustawową definicję nieruchomości rolnej (art. 461 KC) i gospodarstwa rolnego (art. 553 KC w związku z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie kształtowania ustroju rolnego). Nie bez znaczenia pozostaje także użyte w art. 29 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. pojęcie działki siedliskowej. WSA w Warszawie powołując się na te definicje oraz poglądy formułowane w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyraził pogląd, który sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje, zgodnie z którym, za zabudowę zagrodową można uznać zabudowania złożone z budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz gospodarczych, położonych w obrębie jednego podwórza. Charakterystyczne przy tym jest jednak funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym. Trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że zaprojektowanie obiektu stanowiącego budynek mieszkalny jednorodzinny o parametrach pow. zabudowy 183,5 m2, z zaprojektowaniem jednego pokoju na wynajem o pow. 12,68 m2 (projekt budowlany – rzut parteru A-01) nie stanowi zabudowy zagrodowej, którą dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przemawia za tym również fakt, że na tej samej działce nr ew. [...] zaprojektowano kolejny budynek mieszkalny o pow. 208,75 m2, również przewidujący na parterze jeden pokój na wynajem o pow. 10,85 m2 (objęty pozwoleniem na budowę Wojewody z 27 maja 2019 r., znak: IFXIV.7840.2.23.2019). Z akt administracyjnych sprawy wynika także, że skarżąca jest inwestorem zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie 6 budynków mieszkalno-agroturystycznych, z przeważającą funkcją mieszkalną, które mają powstać na działkach nr ew. [...]. Natomiast budynki służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym budynek mieszkalny realizowany jest na działce nr ew. [...] w ramach zespołu budynków w zabudowie zagrodowej. Inwestycja planowana na działce nr ew. [...] nie jest funkcjonalnie powiązana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, na co wskazuje już sam projekt budowlany, bowiem ma wyłącznie charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której nie można realizować na gruntach rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także za nieakceptowalne z punktu widzenia państwa prawa pozwolenie na zabudowę tego rodzaju, która została wykluczona przez prawo miejscowe na danym terenie, podzielając w tym zakresie stanowisko sądu I instancji. Czyniłoby to bowiem martwym § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a) m.p.z.p., skoro organ architektoniczno-budowlany sankcjonuje zabudowę mieszkalną na terenie dopuszczającym wyłącznie zabudowę zagrodową. Wbrew twierdzeniom skarżącej słuszny interes społeczny wymaga przestrzegania norm m.p.z.p., a jej indywidualny interes ekonomiczny nie uzasadnia odstępstw od zasad obowiązujących wszystkich mieszkańców, których nieruchomości objęte zostały zapisami tego planu. To zaś, że w § 24 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. określono parametry dla działki z zabudową zagrodową i agroturystyczną, nie oznacza, że zabudowa agroturystyczna została uznana za dopuszczalną w oderwaniu od zabudowy zagrodowej. Przepis ten nie określa sposobów zagospodarowania terenów. Ustala, jak wynika z § 24 ust. 2 parametry i wskaźniki zagospodarowania dla terenów, o których mowa w ust. 1. Tak samo, jedynie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla terenów, o których mowa w ust. 1 określa przepis § 24 ust. 3 m.p.z.p. Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, a sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Za nietrafne uznać wobec tego należało zarzut błędnej wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w skardze kasacyjnej wadliwie wskazano "art. 156 § pkt 2 k.p.a.", bez określenia paragrafu) oraz zarzuty naruszenia § 24 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 i 3 m.p.z.p. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.