II OSK 797/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. j. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 653/18 w sprawie ze skargi [...] sp. j. w L. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali garażowo-magazynowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. II SA/Wr 653/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę "[...]" sp.j. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody D. z dnia 22 czerwca 2018 r. nr O-279/18 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali garażowo-magazynowej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. znak DAR.6740.1184.2017, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) i art. 104 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), Starosta Lubiński odmówił inwestorowi - J. C., A. M., "M." sp.j. z siedzibą w L. (zwanej dalej "Spółką"), zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali garażowo-magazynowej z częścią warsztatową i częścią biurowo-socjalną, budynkiem portierni i zbiornikiem wód opadowych i naziemnego zbiornika na gaz płynny, na działce nr 282/1, obręb 10, miasto L. Przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji było ustalenie, że inwestycja ta nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] w L., obowiązującym dla przedmiotowego terenu (uchwała Rady Miasta w L. nr LXXXV/386/06 z dnia 10 lipca 2016 r. Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2006 r., poz. 2967). Na skutek wniesionego przez Spółkę odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1194 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.), Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył wymagania określone we ww. miejscowym planie dla działki nr [...], wskazując, że przeznaczenie podstawowe to tereny urządzeń ciepłownictwa – ciepłownia miejska, a przeznaczenie uzupełniające to: wewnętrzne drogi dojazdowe, parkingi, place manewrowe, garaże, bocznica kolejowa, niezbędne obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz zieleń urządzona (§ 64 miejscowego planu). Dalej wskazując na definicje "przeznaczenia podstawowego" i "przeznaczenia uzupełniającego" zawarte w planie, organ wyjaśnił, że jedyną dopuszczalną formą zagospodarowania terenu jest lokalizacja ciepłowni miejskiej. A planowana inwestycja nie spełnia wymogów miejscowego planu, gdyż nie jest obiektem ciepłowni miejskiej. Zwrócono także uwagę, że ciepłownia miejska nie istnieje, a zatem nie jest możliwa realizacja funkcji ją uzupełniającej. W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła organowi naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że cały teren stanowił jedną działkę stanowiącą własność przedsiębiorstwa cieplnego i po dokonaniu jej podziału na kilka działek, jedna z nich została sprzedana Spółce. Spółka znała stan prawny i przeznaczenie działki. Wskazała więc w projekcie, że planowane obiekty służą serwisowaniu sprzętu oraz obsłudze istniejącego zakładu elektrociepłowni. Do akt pierwszej instancji dołączono decyzję z dnia 30 kwietnia 2014 r. wygaszającą pozwolenie na działalność ciepłowni miejskiej z uwagi na zaprzestanie działalności związanej z produkcją ciepła. Zdaniem Sądu, nawet przyjmując rozwiązanie proponowane przez Spółkę, to należy uznać planowaną inwestycję za niezgodną z planem miejscowym. Z wyjaśnień Spółki wprost wynika, że proponowane przez nią zagospodarowanie i zabudowa działki nie będą służyły mającej teoretycznie zaistnieć na tym terenie ciepłowni miejskiej. Ma to być nowy obszar samodzielnej działalności gospodarczej Spółki, polegającej na prowadzeniu napraw i konserwacji maszyn na zlecenie okolicznych przedsiębiorców, z których żaden nie prowadzi ciepłowni miejskiej. Zdaniem Sądu, skarżąca Spółka była świadoma przeznaczenia działki w ramach terenu ciepłowni miejskiej. Nie ma więc mowy o naruszeniu tych wszystkich zasad ogólnych, które wskazano w skardze. Skarżący podjął próbę uzyskania pozwolenia świadomie wbrew ustaleniom planu miejscowego. Starania te zakończą się powodzeniem dopiero po zmianie planu miejscowego, o ile będzie zbieżna z interesem Spółki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływa wynik sprawy, tj.: 1/ art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przeprowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji nie dopuścił się żadnych uchybień procesowych, podczas gdy nie zostały zastosowane przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 w zw. z art. 9 i art. 8 § 1 k.p.a., a w konsekwencji organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która winna zostać uchylona, wobec niezrealizowania formalnej przesłanki do jej wydania tj. obowiązku określonego w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który obligatoryjnie winien poprzedzać wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uniemożliwiając równocześnie skarżącej doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z przyjętą przez organy obu instancji interpretacją miejscowego planu; 2/ art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przeprowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji nie dopuścił się żadnych uchybień procesowych, podczas gdy nie zostały zastosowane przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 6 k.p.a., a w konsekwencji organy obu instancji oparły rozstrzygnięcie na pozaustawowych przesłankach, w sposób dowolny, a czego nie uzasadniał ani interes społeczny, ani interes którejkolwiek ze stron postępowania; 3/ art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przeprowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji nie dopuścił się żadnych uchybień procesowych, podczas gdy nie zostały zastosowane lub zostały zastosowane błędnie przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci informacji o zamierzonym celu realizacji inwestycji przez stronę i dokonanie apriorycznego założenia, że inwestycja nie może być zrealizowana w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu; 4/ art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przeprowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji nie dopuścił się żadnych uchybień procesowych, podczas gdy nie zostały zastosowane przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji wydano rozstrzygnięcie jawnie godzące w słuszne interesy Spółki, podczas gdy organy obu instancji, jak również Sąd, nie zidentyfikowały żadnego interesu społecznego, który mógłby chociażby potencjalnie uzasadniać definitywny brak możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej; 5/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego Wojewódzki Sąd odmówił rozstrzygnięcia problemu postawionego w uzasadnieniu wyroku, który zdaniem skarżącej, pozostawał kwintesencją sprawy zawisłej przed Sądem, a sprowadzającego się do dokonania oceny, czy i jaki wpływ na interpretację postanowień miejscowego planu ma dezaktualizacja miejscowego planu z przyczyn czysto faktycznych, w sposób uniemożliwiający kontrolę przyjętego przez Sąd stanowiska, a które to uchybienie doprowadziło w istocie do uchylenia się od rozpoznania istoty sprawy; 6/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi tj. naruszeń przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a to art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9, art. 8 § 1, art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z "art. 64 ust. 1" uchwały nr LXXXV/386/06 z dnia 10 lipca 2006 r. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z "art. 64 ust. 1" ww. uchwały oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z "art. 64 ust. 1" uchwały; 7/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez arbitralne i lakoniczne stwierdzenie braku naruszeń powołanych w skardze przepisów prawa, w sposób uniemożliwiający dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy tego rozstrzygnięcia; 8/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w treści uzasadnienia rozważań wewnętrznie sprzecznych, w sposób uniemożliwiający dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia; II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, tj.: 1/ art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 64 ust. 1 uchwały z dnia 10 lipca 2006 r., a w konsekwencji przyjęcie, iż poddawany ocenie w postępowaniu administracyjnym projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem, podczas gdy projekt ten spełnia wszelkie wymogi określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym aktów prawa miejscowego; 2/ art. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 64 ust. 1 uchwały z dnia 10 lipca 2006 r. poprzez zastosowanie pozaustawowej przesłanki warunkującej możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę, a to okoliczności faktycznej produkcji ciepła w obszarze objętym obowiązywaniem § 64 ust. 1; 3/ art. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 64 ust. 1 uchwały z dnia 10 lipca 2006 r. poprzez dokonanie błędnej i rozszerzającej interpretacji postanowień tych regulacji, a w konsekwencji zaaprobowanie rozstrzygnięcia naruszającego zasadę swobody budowlanej; 4/ § 64 ust. 1 uchwały z dnia 10 lipca 2006 r. poprzez uznanie, iż stanowi o przeznaczeniu terenu związanym z funkcjonującym konkretnym przedsiębiorstwem, podczas gdy postanowienie planu odnosi się w ogólności do przeznaczenia pod tereny urządzeń ciepłownictwa – ciepłownia miejska – w zakresie podstawowym, a nie do żadnego konkretnego podmiotu; 5/ § 64 ust. 1 uchwały z dnia 10 lipca 2006 r. w zw. z art. 1 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.) poprzez uznanie, że § 64 ust. 1 nie stanowi "ustalenia przeznaczenia planowanego w przyszłości", podczas gdy przyjęta tym samym interpretacja przepisu stoi w sprzeczności z istotą aktu planistycznego jakim jest miejscowy plan oraz ustawowymi celami jakie plan taki ma spełniać; Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba na wstępie wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest to czy planowana inwestycja budowy hali garażowo-magazynowej z częścią warsztatową i częścią biurowo-socjalną, budynkiem portierni i zbiornikiem wód opadowych i naziemnego zbiornika na gaz płynny, na działce nr [...], obręb [...], miasto L. jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest sporne, iż na obszarze planowanej inwestycji obowiązuje prawo miejscowe, przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w L. (Dz. Urzędowy Woj. Dolnośląskiego z 26 września 2006 r, nr 201, poz. 2967). Teren inwestycji znajduje się na obszarze jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem [...], gdzie ustalenia szczegółowe przewidują w § 64 ust. 1, iż dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] ustala się następujące przeznaczenie: 1) podstawowe: tereny urządzeń ciepłownictwa - ciepłownia miejska; 2) uzupełniające: a) wewnętrzne drogi dojazdowe, parkingi, place manewrowe, garaże, bocznica kolejowa, b) niezbędne obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, c) zieleń urządzona. Na terenie, o którym mowa w ust. 1, obowiązują ustalenia dotyczące urządzeń ciepłownictwa zgodnie z przepisami szczególnymi (ust. 2). Zaś w ust. 3 tego § 64 zapisano, iż na terenie, o którym mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej: dojazd z ulicy [...]. Z uregulowań wskazanego prawa miejscowego wynika więc, że sporny teren przewidziano pod tereny urządzeń ciepłownictwa – ciepłownie miejska, zaś przeznaczenie uzupełniające odnosi się do infrastruktury technicznej oraz zieleni uzupełniającej tę ciepłownię, a więc zakład przemysłowy zajmujący się produkcją czynnika (ciepła) o wysokiej temperaturze dla miejskiej sieci ciepłowniczej. Nie jest jednak sporne, co wynika z akt sprawy, że na terenie sąsiednim na działkach nr [...] i [...] prowadzona jest działalność gospodarcza przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w L. Spółka Akcyjna (w skrócie "WPEC"), lecz nie jest to działalność w zakresie produkcji czynnika (ciepła) – podmiot ten prowadzi restrukturyzacje majątku na ww. działkach (reorganizuje przedsiębiorstwo). To Wojewódzkie Przedsiębiorstw Energetyki Cieplnej wystąpiło z wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. o wygaszenie pozwolenia zintegrowanego dla ciepłowni (decyzja Starosty L. z dnia 26 września 2006 r. zmieniona decyzją z dnia 23 grudnia 2008 r.) z uwagi na zaprzestanie działalności związanej z produkcją ciepła na obiekcie Centralnej Ciepłowni w L.. W efekcie decyzją Starosty L. z dnia 30 kwietnia 2014 r. wygaszono ww. pozwolenie zintegrowane z uwagi na fakt zaprzestania działalności związanej z produkcją ciepła w tym obiekcie. Zatem nie budzi wątpliwości NSA, że na terenie działki nr [...], obowiązujący miejscowy plan zagospodarowana nr [...] w L., się zdeaktualizował. Jednocześnie z pisma WPEC adresowanego do organu odwoławczego wynika, iż Gmina Miejska L. w 2015 r. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie prawnym skarżąca Spółka wniosła o wydanie pozwolenie na budowę na działce nr [...] w L. hali garażowo-magazynowej z częścią warsztatową i częścią biurowo-socjalną, budynkiem portierni i zbiornikiem wód opadowych i naziemnego zbiornika na gaz płynny. Natomiast z treści art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast stosownie do ust. 1 pkt 1 art. 35 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (...). Organ, ze względu na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany jest zatem do pełnej weryfikacji sporządzonego projektu budowlanego, w tym przede wszystkim z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Zasadność ustaleń miejscowego planu nie może być zaś przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Organy administracji architektoniczno-budowlanej zarówno pierwszej jak i drugiej instancji zobowiązane są, zgodnie z przepisem art. 35 ustawy Prawo budowlane, w przypadku przedłożenia zamiaru wykonania robót budowlanych jedynie do oceny zgodności planowanej do realizacji inwestycji budowlanej z ustaleniami miejscowego planu, nie mając w tym trybie legitymacji do weryfikowania jego zapisów. Zgodność z miejscowym planem, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przede wszystkim oznacza brak sprzeczności w tym zakresie. Wydanie zaś pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa. Jeśli dla ustalenia zgodności z planem miejscowym ma znaczenie rodzaj projektowanego obiektu budowlanego, to w ramach badania o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ ma obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju projektowanego obiektu. Decydujące znaczenie ma także funkcja obiektu. Jak wynika z analizy akt organ pierwszej instancji, dostrzegając potrzebę usunięcia nieprawidłowości występujących w sprawie, w tym w szczególności potrzebę ewentualnego dostosowania projektu budowlanego do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenia na jakie cele przeznaczone będą pomieszczenia we wnioskowanej inwestycji – postanowieniem z dnia 16 stycznia 2018 r., na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, wezwał inwestora do usunięcia tych nieprawidłowości oznaczonych w ww. postanowieniu. Nie budzi wątpliwości NSA, że wadliwie w tym postanowieniu powołano podstawę prawną tego postanowienia, gdyż norma ta odnosi się do instytucji uzupełnienia zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Przy czym ta wada postanowienia z dnia 16 stycznia 2018 r. nie oznacza, jak podniesiono to w skardze kasacyjnej, że organ nie zastosował procedury z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który to przepis stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (art. 35 – przypomnienie NSA), organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W tej sprawie takie postanowienie wydano właśnie w dniu 16 stycznia 2018 r., a jego podstawa prawa znajduje się w przepisach Prawa budowlanego i jest nią art. 35 ust. 3. Błędne powołanie podstawy prawnej wezwania w tym zakresie jest naruszeniem prawa, ale nie mającym istotnego wpływu na wynik postępowania, skoro taka podstawa co do zasady istnieje. Jak jednoznacznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r, II OSK 156/16 "niewypełnienie przez inwestora nałożonego przez organ obowiązku wyeliminowania niezgodności z planem, musi skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Bezsporne jest także to, że w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia dostrzeżonej nieprawidłowości, określając termin na wykonanie tego obowiązku, lecz w przedłożonym uzupełnieniu wniosku inwestor nie usunął niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami przedmiotowej uchwały. W tym zakresie wskazać należy, że przestrzeganie postanowień przepisów prawa miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej – daje gwarancję zrealizowania zamierzeń, które są zgodne z aktem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych aktem prawa miejscowego, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym aktem. Unormowania w tym zakresie winny być postrzegane restrykcyjnie. Wprawdzie organ odwoławczy w sposób odmienny niż organ pierwszej instancji uznał, że ten dysponował dowodami świadczącymi o tym, że inwestycja nie może służyć na cele ciepłowni, wobec czego wezwanie inwestora do wypełnienia tego wezwania było bezzasadne. Niemniej jednak potrzeba zweryfikowania założeń przedstawionego projektu wymagała podjęcia takich działań i nie można przyjąć, że były to działania pozorne. Niemniej jednak wydano wymagane postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. A niezrealizowanie tego postanowienia skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji. Generalnie zaś nie budzi wątpliwości NSA, iż organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy prawidłowo oceniły zamierzenie inwestycyjne w tej sprawie w konfrontacji z uchwałą Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w L. w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem 1.C - § 64 ust. 1 pkt 1 i 2 planu w zw. z § 2 pkt 8 i 9 tego planu. Prawidłowo uznano, że występuje tu sprzeczność planowanej inwestycji z ww. planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż przedmiotowa inwestycja sprzeczna jest z przeznaczeniem podstawowym – nie jest obiektem ciepłowni miejskiej, nie realizuje też przeznaczenia uzupełniającego ściśle związanego z przeznaczeniem podstawowym, a to działalnością ciepłowni. Skoro ta ciepłownia nie istnieje, to nie można realizować tym samym przeznaczenia uzupełniającego, chociaż niektóre elementy planowanej inwestycji mogłyby w przypadku jej istnienia (ciepłowni) być realizowane. W tych warunkach słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż należy uznać planowaną inwestycję za niezgodną z planem miejscowym, skoro proponowane przez Spółkę zagospodarowanie i zabudowa działki nie będą służyły mającej teoretycznie zaistnieć na tym terenie ciepłowni miejskiej. Ma to być nowy obszar samodzielnej działalności gospodarczej Spółki, polegającej na prowadzeniu napraw i konserwacji maszyn na zlecenie okolicznych przedsiębiorców, z których żaden nie prowadzi ciepłowni miejskiej. Właściwie zatem w realiach niniejszej sprawy wskazano na potrzebę zmiany miejscowego planu, która –co wynika z akt – jest już dokonywana od 2015 r. W ocenie NSA zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inicjatywa związana z przystąpieniem do zmiany miejscowego planu leży każdorazowo po stronie organów gminnych. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy, jako organ kompetentny do zmiany zapisów miejscowego planu zobowiązana jest do podjęcia uchwały w sprawie aktualności obowiązujących przepisów miejscowego planu co najmniej raz w czasie swojej kadencji. Ewentualna dezaktualizacja ustaleń miejscowego planu powinna więc pociągać za sobą inicjatywę przystąpienia do zmiany. Zatem uznanie planu miejscowego za nieaktualny skutkuje koniecznością podjęcia uchwały o zmianie studium, bądź planu miejscowego lub uchwały o przystąpieniu do sporządzania nowego studium bądź planu, w zależności od stopnia ich nieaktualności. W tej sprawie w jej okolicznościach zatem właściwie zastosowano art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – błędnego zastosowania art. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 64 ust. 1 uchwały z dnia 10 lipca 2006 r., jak i błędnej wykładni § 64 ust. 1 uchwały z dnia 10 lipca 2006 w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej w odniesieniu do wskazywanego naruszenia prawa materialnego. Nadto wskazać należy, iż nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że odpowiada ona prawu. Z tych też powodów prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia wniesionej skargi, a zatem zarzuty nieprawidłowego zastosowania tej normy procesowej są nieusprawiedliwione, albowiem przeprowadzone postępowanie administracyjne w realiach tej sprawy nie zawierało wad, uzasadniających zastosowanie wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak również i niepowołanego art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zdaniem NSA nie doszło w tej sprawie do naruszenia określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy. Norma ta może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 - 60; wyrok NSA z 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21). Żadna z powyższych okoliczności nie została przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu, a i nie zaistniała w jej realiach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd pierwszej instancji jest związany "granicami sprawy", a niezwiązany jest wyłącznie "granicami skargi". Termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów architektoniczno-budowlanych dot. odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. I GSK 264/09). W opisanych wyżej warunkach stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za chybiony. Nie jest usprawiedliwiony przywoływany we wniesionym środku odwoławczym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego – patrz wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. III OSK 500/21. Takich wad nie zawiera zaskarżony wyrok. Natomiast ewentualne wady uzasadnienia, polegające chociażby na niepełnym odniesieniu się do wszystkich postawionych zarzutów, jeśli tylko motywy zaskarżonego wyroku poddają się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tego rodzaju wady uzasadnienia mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. Zarzuty takie zostały w skardze kasacyjnej odrębnie postawione i jako takie były przedmiotem oceny Sądu powyżej w motywach tego uzasadnienia. Reasumując przywołane wyżej rozważania, wskazać należy, że przedstawione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również procesowego nie mogły doprowadzić do weryfikacji stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku o sprzeczności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała Rady Miasta w Lubinie nr LXXXV/386/06 z dnia 10 lipca 2016 r. Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2006 r., poz. 2967). Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.