III OSK 500/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 132/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 132/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., zwanego dalej "Stowarzyszeniem", dotyczył kopii umów na udostępnianie infrastruktury kolejowej, w tym w szczególności linii kolejowych o numerach [...] i [...], zawartych przez P. S.A. z Kolejami C. (pkt 1 wniosku) oraz informacji o wysokości opłat naliczonych Kolejom C. z tytułu tych umów (pkt 2 wniosku). Zdaniem Sądu, P. S.A. z siedzibą w W., zwane dalej "Spółką", zasadnie odmówiły udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, zwanej dalej "u.d.i.p."). Stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Odwołując się do tego przepisu Sąd stwierdził, że dane o wysokości opłat naliczonych przez Spółkę dla konkretnego przewoźnika kolejowego stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ mogą one wskazywać na kondycję oraz potencjał przewozowy danego podmiotu. Ujawnienie ww. danych może narazić przewoźnika kolejowego na szkodę majątkową i niemajątkową. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż Spółka dobrowolnie podała informacje dotyczące opłat do publicznej wiadomości, w sprawozdaniach z jej działalności. W sprawozdaniu z działalności Spółki w 2012 roku są zawarte jedynie syntetyczne informacje o przychodach z tytułu udostępnienia linii, a nie informacje żądane przez wnioskodawcę we wniosku. Sąd pierwszej instancji w konsekwencji powyższych wywodów uznał, że Spółka uzasadniła zaistnienie przesłanki wyłączającej dostęp do informacji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja spełnia także ustawowe wymogi niezbędne dla dokonania kontroli jej prawidłowości, wobec czego skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 "u.z.n.k." (w brzmieniu z daty wydawania decyzji Spółki) - przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż ujawnienie w sprawozdaniach składanych do Krajowego Rejestru Sądowego danych rodzajowo tożsamych względem danych, których dotyczył wniosek o dostęp do informacji publicznej, nie stanowi ujawnienia do wiadomości publicznej, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłową odmowę udostępnienia informacji publicznej, Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj.: 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez sporządzenie uzasadnienia w zakresie relacji wnioskowanych informacji do informacji ujawnionych w sprawozdaniach składanych do Krajowego Rejestru Sądowego w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania WSA w Warszawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie decyzji Spółki w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Spółka pozbawia się możliwości skorzystania z klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy, publikując w sprawozdaniach składanych do KRS dane analogiczne do wnioskowanych przez Stowarzyszenie. Zdaniem pełnomocnika Stowarzyszenia nie można chronić klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy informacji, które już wcześniej znalazły się w domenie publicznej. Przychód zarządcy infrastruktury kolejowej jest de facto tożsamy z kwotą naliczoną temu przewoźnikowi za korzystanie z infrastruktury. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. z siedzibą w W. wniosły o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną jej autor podnosi, że sprawozdania składane przez Spółkę zawierają syntetyczne informacje o przychodach, a nie dane szczegółowe wynikające z zawartych umów. Tym samym nie jest prawdą, że wnioskowane informacje znajdują się w domenie publicznej. Spółka jest przedsiębiorcą, co za tym idzie w określonych sytuacjach może korzystać z dobrodziejstwa zasłonięcia się tajemnicą przedsiębiorcy. Odnosząc się do przesłanek uznania danej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorcy, pełnomocnik Spółki wywodził że Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania w poufności informacji o treści umów zawieranych z jej kontrahentami. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z 9 sierpnia 2021 r., poinformowano pełnomocników stron postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W odpowiedzi na powyższe, zarówno organ jak i skarżący kasacyjnie wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W sprawie nie jest sporne, że P. SA jest podmiotowo zobowiązana do udostępniania posiadanej informacji publicznej a żądane informacje są informacją publiczną. W skardze kasacyjnej nie podważa się stanowiska Sądu, że spełniony został w sprawie element materialny wymagany do objęcia żądanej informacji publicznej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sporna jest natomiast kwestia spełnienia elementu formalnego do objęcie tej informacji tajemnicą przedsiębiorcy, bowiem Stowarzyszenie twierdzi, że dane rodzajowo tożsame względem danych, których dotyczył wniosek ujawnione są w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zatem, według Stowarzyszenia nie została spełniona przesłanka z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tj., że żądane dane są "nieujawnione do wiadomości publicznej". W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje go w sporządzeniu uzasadnienia w zakresie relacji wnioskowanych informacji do informacji ujawnionych w sprawozdaniach składanych do Krajowego Rejestru Sądowego, w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania WSA w Warszawie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącego Stowarzyszenia nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach niniejszej sprawy Sąd odniósł się do poruszonej w skardze kwestii relacji wnioskowanych informacji do informacji ujawnionych w sprawozdaniach składanych do Krajowego Rejestru Sądowego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko P. SA, że podjęła niezbędne działania w celu zachowania żądanych danych w poufności. Natomiast odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze "że informacje dotyczące opłat organ podaje dobrowolnie do publicznej wiadomości" Sąd ten stwierdził, "że w sprawozdaniu z działalności Spółki P. S.A. w roku 2012 są zawarte jedynie syntetyczne informacje o przychodach z tytułu udostępnienia linii, a nie informacje żądane przez wnioskodawcę we wniosku". Zatem stanowisko Sądu w tej kwestii jest jasne, odnosi się do załączonego do skargi wydruku fragmentu "Sprawozdania z działalności spółki P. SA w roku 2012" – [...] akt rejestrowych Spółki. Sąd w sposób wyraźny ustalił, że żądane informacje nie znajdują się w tym sprawozdaniu. Ubocznie stwierdzić tylko przyjdzie, że stanowisko Sądu potwierdza złożony przez Stowarzyszenie wydruk z KRS. W wydruku tym nie ma pozycji, w której podano przychody z tytułu udostępniania linii kolejom czeskim. Jest tylko pozycja dotycząca pozostałych przewoźników, w kategorii których mogą być też koleje czeskie. Zatem twierdzenia skarżącego Stowarzyszenia, że dane z powyższego sprawozdania są de facto kwotą naliczoną kolejom czeskim za korzystanie z infrastruktury kolejowej P. SA. nie znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W konsekwencji nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego trzeba wyjaśnić kwestie związane z wymogami przewidzianymi w procedurze sądowoadministracyjnej związanymi z formułowaniem tego rodzaju zarzutów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). W świetle powyższego, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stowarzyszenie upatruje go w "ich błędnej wykładni, polegającej na uznaniu, iż ujawnienie w sprawozdaniach składanych do Krajowego Rejestru Sądowego danych rodzajowo tożsamych względem danych, których dotyczył wniosek o dostęp do informacji publicznej nie stanowi ujawnienia do wiadomości publicznej, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłową odmowy udostępnienia informacji publicznej." Biorąc pod uwagę przytoczoną treść zarzutu i jego uzasadnienie brak jest podstaw, aby twierdzić, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez błędną ich wykładnię. Zarzut "błędnej wykładni prawa", to bowiem zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Wymaga on więc, aby mógł być rozpatrzony, wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładania, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Wymogów tych podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego niewątpliwie nie spełnia. Zarzut ten w istocie zmierza do podważenia ustaleń Sądu pierwszej instancji będących podstawą zaskarżonego wyroku. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zmierza bowiem do podważenia ustalenia Sądu, "że w sprawozdaniu z działalności Spółki P. S.A. w roku 2012 są zawarte jedynie syntetyczne informacje o przychodach z tytułu udostępnienia linii, a nie informacje żądane przez wnioskodawcę we wniosku". Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że w sprawozdaniach składanych do krajowego Rejestru Sądowego ujawniono dane rodzajowo tożsame względem danych, których dotyczył wniosek o dostęp do informacji. Sąd ustalił, że żądane informacje nie znajdują się w tym sprawozdaniu. Co było podstawą stwierdzenia zaistnienia tzw. elementu formalnego niezbędnego do objęcia żądnych informacji tajemnicą przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zmierzało również do podważenia prawidłowości zastosowania wymienionych przepisów, czemu jednocześnie towarzyszyła próba wykazania, że okoliczności stanu faktycznego sprawy były inne niż te, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. W związku z tym zaś, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy, omawiany zarzut i w tym zakresie uznać należało za nieusprawiedliwiony. Odnosząc się końcowo do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z ustaleń dokonanych przez P. SA zaaprobowanych przez Sąd nie wynika, aby P. SA w sprawozdaniach składanych do KRS publikowała dane żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nawet zakładając, jak twierdzi Stowarzyszenie, że publikowane w sprawozdaniach składanych do KRS dane są analogiczne do wnioskowanych przez Stowarzyszenie, ale dotyczą innych przewoźników kolejowych, to P. SA nie pozbawiła się możliwości korzystania z klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy co do danych dotyczących kolei czeskich, bowiem nie odpadłaby wówczas przesłanka formalna do korzystania z tej klauzuli. Bowiem zakres objęcia poufnością informacji tego samego rodzaju może być wolą podmiotów ją dotyczących ustalony różnie. Może to wynikać z umów zawartych przez te podmioty, co jak wynika z niepodważonych ustaleń P. SA, ma miejsce w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia na rzecz P. SA w W., ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.