II SAB/Wa 160/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi R.S. na przewlekłość Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącej R.S. z dnia [...]listopada 2018 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. R. S. (zwana dalej "skarżącą") wystąpiła do Komendanta Głównego Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, skarżąca wskazał, że na podstawie art. 115a ustawy o Policji otrzymała ekwiwalent za każdy dzień niewykorzystanych urlopów, ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym przez siebie stanowisku służbowym. Stosownie do tego wniósł o ponowne, prawidłowe naliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie ze wskazanym wyrokiem TK i obowiązującymi normami prawa oraz o zarządzenie wypłaty różnicy pomiędzy kwotą należną a faktycznie wypłaconą. Pismem z 7 marca 2019 r. Dyrektor Finansów Komendy Głównej Policji zawiadomił skarżącą, że wobec braku unormowań prawnych w zakresie ustalenia konkretnego "czynnika mnożenia" za dzień niewykorzystanego urlopu dla funkcjonariuszy Policji, rozpatrzenie jej wniosku nastąpi niezwłocznie po zmianie przepisów w tym zakresie. W dniu 31 grudnia 2019 r. r. skarżąca wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 oraz § 3 pkt 2 k.p.a., w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy administracyjnej o wypłatę wyrównania ekwiwalentu. Skarżąca w skardze z dnia 23 lutego 2020 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne zarzuciła Komendantowi Głównemu Policji przewlekłość w sprawie rozpoznania jej wniosku z [...] listopada 2018 r. We wniesionej skardze, skarżąca wniosła o: zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do niezwłocznego rozpatrzenia jej wniosku z [...] listopada 2018 r. ; zobowiązanie organu do stwierdzenia albo uznania przysługującego jej uprawnienia; stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania; zasądzenia od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji Powiatowy Policji w (...) wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w pismach do skarżącej z dnia 7 marca 2019 r. i z 28 stycznia 2020 r. Ponadto podał, że w sprawie nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania, ponieważ organ niezwłocznie zareagował na wniosek skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak i terminowość działania organu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Stosownie zaś do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Tak też się stało w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca przed złożeniem skargi wniosła ponaglenie. Odnotowania w tym miejscu wymaga, że przepisy nie określają terminu, w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec czego należy uznać, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na przewlekłość zostały przez skarżącą spełnione. Wskazać jeszcze należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić przyjdzie, że w sytuacji, gdy organ administracji publicznej zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu aktu. Zgodnie ze wskazanym art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Stosownie zaś do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, w myśl art. 35 § 3 k.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. przewiduje przy tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Na podstawie art. 36 § 2 k.p.a., ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd - rozpoznając skargę na bezczynność - bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, dalej zaś czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej w skrócie CBOSA). Badając dalej dopuszczalność skargi, Sąd stwierdził, że przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jako że - na co wskazuje się trafnie w skardze - roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służbowym stanowią materię prawa administracyjnego, nie zaś cywilnego, i wymagają rozstrzygnięcia przez organ w postępowaniu administracyjnym, a następnie w kontrolnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wprawdzie wypłata ekwiwalentu urlopowego na rzecz skarżącego nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznej, jednak nie oznacza to, że w sprawie dotyczącej żądania wyrównania tego ekwiwalentu wyłączony jest tryb decyzyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, zam. w CBOSA). W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. toczy się postępowanie administracyjne. W piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że uprawnienie strony (taką bezspornie jest skarżąca, z którym organ łączył stosunek służbowy, na tle którego powstały jej roszczenia) do wszczęcia postępowania administracyjnego jest szersze w stosunku do uprawnienia organu do wszczęcia postępowania z urzędu i niezależnie od brzmienia normy prawa materialnego strona posiada możliwość skutecznego złożenia żądania wszczęcia postępowania, jeśli powołuje się na istnienie własnego indywidualnego interesu prawnego (zob. R. Stankiewicz (w:) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 279-280). Natomiast wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, że brak odpowiedniej normy prawnej pozwalającej na realizację żądania skarżącego uniemożliwiał załatwienie sprawy wszczętej jego wnioskiem, jest błędny. W tym zakresie wskazać trzeba, że w przywołanym przez skarżącą wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ono koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). Przy czym Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że nie znaczy to, że sam art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu są absolutne i nie podlegają ustawowemu miarkowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 66 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że właściwym wzorcem kontroli regulacji prawnej dotyczącej praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP jest art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Dla ustawodawcy oznacza to, że regulacja ustawowa nie może zejść poniżej pewnego minimum ochrony i doprowadzić do sytuacji, gdy dane prawo zostanie wydrążone z rzeczywistej treści. Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że art. 115a ustawy o Policji dodany ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji, przed zmianą wprowadzoną powyższą ustawą, policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została zatem odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Tym samym określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego powoduje, iż policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie jest to pełna rekompensata poniesionej straty. Trybunał Konstytucyjny akcentował, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, zaś odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższego powtórzyć więc przyjdzie, że obowiązkiem organu było załatwienie wniosku skarżącej w sposób procesowy, zgodny z procedurą przyjętą w k.p.a. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżony organ nie podejmował żadnych czynności procesowych we własnym zakresie, nie odpowiedział merytorycznie na wniosek skarżącej, pozostając prawdopodobnie w błędnym przekonaniu, że pisemna informacja załatwiła sprawę w odpowiedniej formie. Dodać trzeba, że na skutek ww. wyroku TK art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. z dniem ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu, oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji powinien zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i nie może powstrzymywać się z rozpoznaniem sprawy zawisłej na tle tego unormowania do czasu podjęcia przez ustawodawcę odpowiedniej inicjatywy legislacyjnej. Pogląd powyższy podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2844/19 (zam. w CBOSA). Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należało zgodzić się zatem ze skarżącą, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do oczekiwania na interwencję ustawodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 22/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, wszystkie zam. w CBOSA). Natomiast ewentualne trudności faktyczne w prawidłowym wyliczeniu ekwiwalentu nie powinny stanowić przeszkody do załatwienia sprawy i wydania odpowiedniego aktu, gdyż pojęcie ekwiwalentu urlopowego od wielu lat funkcjonuje nie tylko na gruncie przepisów o wynagrodzeniu policjantów, ale i na gruncie prawa pracy, co może być pomocne przy ustaleniu prawidłowego mnożnika służącego jego naliczaniu. Tym samym - w przypadku uznania zasadności żądania skarżącego - obowiązkiem organu policyjnego jest dokonanie wyliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał, że organ pozostaje w przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku skarżącej. Z tych też przyczyn Sąd, uwzględniając treść art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość prowadzonego postępowania, sąd administracyjny zobowiązany jest również stwierdzić czy doszło do rażącego naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W realiach niniejszej sprawy uznać należało, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu przez organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że działania organu nie wynikały ze złej woli, a jedynie błędnej interpretacji przepisów, czego wyrazem była treść kierowanej do skarżące pism procesowych w sprawie. Nie zaistniały więc podstawy do przypisania jego zachowaniu cech rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).