II OSK 1793/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2539/22 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 listopada 2022 r., nr 458/OPON/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2023 r., VII SA/Wa 2539/22, oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Spółka) na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z dnia 10 listopada 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2022.2000 ze zm.; dalej k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania P. [...] sp. j. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 8 września 2022 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu, zlokalizowanego przy ul. [...] w Warszawie, na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Skargę na to postanowienie do WSA w Warszawie złożyła Spółka, wnosząc o nakazanie organowi uzupełnienia postanowienia o rozstrzygnięcie czy wnoszący odwołanie może być uznany za stronę postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, iż rację ma Wojewoda, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, ale w takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Z ustaleń organu wynika, że ostatnie doręczenie decyzji z dnia 8 września 2022 r. stronie postępowania (Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie) nastąpiło 20 września 2022 r. Strona ta zrzekła się prawa do wniesienia odwołania w piśmie z dnia 8 września 2022 r., tj. przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia (art. 127a § 1 k.p.a.). W opinii WSA, oświadczenie takie należało uznać za prawnie bezskuteczne, a Wojewoda słusznie uznał, że termin na wniesienie przez ostatnią ze stron (wskazaną Wspólnotę) odwołania upłynął w dniu 4 października 2022 r. Zatem również termin do wniesienia odwołania przez podmioty, którym nie dostarczono decyzji, upłynął z dniem 4 października 2022 r. Pismo stanowiące odwołanie P. sp. j. zostało nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 20 października 2022 r, a więc z uchybieniem powyższego terminu. Organ odwoławczy prawidłowo – zdaniem Sądu – uznał, że rozpatrzenie takiego odwołania jest niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby to weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 k.p.a.). W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie wskazał, że w tej sytuacji procesowej nie miał obowiązku badania czy odwołującej się spółce przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę. Odwołanie spółki zostało bowiem uznane pod względem formalnym za niedopuszczalne, zatem organ odwoławczy nie mógł dokonywać merytorycznej oceny interesu prawnego podmiotu odwołującego się w tym postępowaniu. Brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania i w tym postępowaniu organ dokonuje oceny czy – stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania. Jak wskazał Wojewoda, wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie został złożony przez pełnomocnika spółki do Wojewody i przekazany przez organ zgodnie z właściwością do rozpoznania Prezydentowi m. st. Warszawy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Zatem zarzut skargi naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonym postanowieniu oceny prawnej co do interesu prawnego odwołującej się spółki w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest nieuzasadniony. Sąd wyjaśnił, że wprawdzie do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę w sposób oczywisty niemającą do tego legitymacji prawnej, lecz kwestia ta może być ewentualnie oceniana przez organ w przypadku, gdy odwołanie zostało wniesione od decyzji, która nie stała się jeszcze ostateczna. Natomiast w tej sprawie odwołanie wniesiono od decyzji ostatecznej, co powodowało konieczność stwierdzenia jego niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła skarżąca Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie przez WSA, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na uznanie, że nie doszło do naruszenia przepisów, chociaż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że Wojewoda winien umorzyć postępowanie, a nie orzekać o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez P. sp.j. z siedzibą w W.; 2) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niepełną analizę akt sprawy i przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie ma konieczności orzekania o tym, czy środek odwoławczy wniosła strona postępowania czy też nie; uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy i całego dostępnego materiału dowodowego powinno doprowadzić Sąd do przekonana, że Wojewoda Mazowiecki winien umorzyć postępowanie; 3) art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zaniechanie zastosowania w sprawie, skutkujące utrzymaniem rozstrzygnięcia Wojewody, zamiast umorzenia postępowania wywołanego skargą P. sp.j. z siedzibą w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że odwołanie wniesione przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, zostało złożone po upływie terminu na złożenie odwołania przez strony postępowania, które otrzymały decyzję. Skarżąca kasacyjnie Spółka uważa jednak, że w realiach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy powinien był stwierdzić, że wnoszący odwołanie podmiot nie ma przymiotu strony i winien umorzyć postępowanie, a nie orzekać o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez ten podmiot. Stanowisko Spółki nie jest trafne. Jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia (wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 2908/18, LEX nr 2627638). Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej i ustalenie m.in. dopuszczalności odwołania jest potencjalnie pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ administracji publicznej po otrzymaniu odwołania. Na tym etapie postępowania organ nie bada, czy środek zaskarżenia jest merytorycznie uzasadniony. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia zobowiązuje organ do zachowania określonego w art. 134 k.p.a. W takim przypadku merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia, nie jest możliwe, ponieważ prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., I GSK 1443/18, LEX nr 2755124). Wskazując, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania, w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że prawidłowość uznania za stronę postępowania nie podlega ocenie w tym postępowaniu (wyrok NSA z 27 marca 2023 r., II OSK 955/20, LEX nr 3575940). W pełni podzielając powyższe stanowiska stwierdzić trzeba, że jeżeli podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, wnosi odwołanie od zapadłej w tym postępowaniu decyzji po terminie, w którym odwołania mogły wnieść strony, którym doręczono tę decyzję, to organ odwoławczy nie bada, czy podmiot ten ma przymiot strony, bo to już byłoby merytoryczne rozpatrywanie sprawy, lecz stwierdza niedopuszczalność odwołania jako wniesionego od ostatecznej decyzji. Zauważyć wypada, że składający spóźnione odwołanie podmiot może wnosić o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i dopiero wówczas – w postępowaniu wznowieniowym – właściwy organ bada, czy podmiot ten ma przymiot strony. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.