I OSK 2073/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1504/22 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 13 października 2022 r., znak IG-II.7227.12.2022.KB w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od W.B. na rzecz Wojewody Małopolskiego 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.B. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: organ) z 13 października 2022 r., znak IG-II.7227.12.2022.KB, w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1504/22, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o Postępowaniu przed Sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej zwane jako ppsa), w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa, 8 kpa, 9 kpa, oraz art. 77 § 1 kpa, oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów I oraz II instancji, pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono dlaczego, oraz w jaki sposób skarżący W.B. wszedł w posiadanie mapy "Projekt scalenia gruntów obszaru opracowania T. – K.", co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego w postaci akceptacji przez skarżącego innego projektu scalenia nieruchomości niż ten na podstawie, którego została wydana decyzja zaskarżona przez W.B.; 2) art. 151 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, oraz wobec dowolnego ustalenia, iż skarżący nie składał zastrzeżeń do projektu w terminie 14 dni od dnia 12 kwietnia 2018 roku, tj. od dnia okazania mu projektu scaleniowego, podczas gdy skarżącemu został przedłożony do akceptacji projekt scalenia gruntów oparty o "Projektu Scalenia Gruntów obszaru opracowania T. – K.", który to projekt skarżący w pełni akceptował. Nadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: 3) art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i przyjęcie, iż większość uczestników postępowania nie zgłosiła zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów opracowanego na podstawie "Mapy obszaru scalenia – projektu szczegółowego", lub złożyła te zastrzeżenia po terminie, podczas gdy w imieniu W.B. – jako przewodniczącego Komisji Scaleniowej – pełnomocnik złożył zastrzeżenia do ww. projektu, a nadto odwołanie od pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 21 lipca 2021 r. (tożsamej z decyzją Wojewody Małopolskiego, uzupełnioną jedynie o niezbędną dokumentację formalną), złożyło aż 10-ciu uczestników postępowania; 4) art. 24 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów składane zarówno przez W.B., jak i innych członków Komisji Scaleniowej, oraz pełnomocnika W.B., były zastrzeżeniami składanymi po upływie terminu do ich złożenia, podczas gdy zarówno W.B., jak i pozostałym członkom Komisji Scaleniowej nie został przedstawiony projekt "Mapa obszaru scalenia – projekt szczegółowy" w terminie wskazanym przez organ, a wszelkie zastrzeżenia zostały przez członków Komisji Scaleniowej skierowane do organu, w momencie, w którym mieli faktyczną możliwość zapoznania się z ww. mapą. Analogicznie postąpił również pełnomocnik W.B.; 5) art. 26 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez jego brak jego zastosowania, i niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy zmiany w projekcie scalenia gruntu wynikające z "Mapy obszaru scalenia – projekt szczegółowy" zostały przedstawione zainteresowanym uczestnikom postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wniesiono również o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 września 2023 r., sygn. akt I OSK 2073/23, oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł organ wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów. W zakresie pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji w celu wykazania, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej w pierwszym zarzucie wskazał na naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenia zawarte w opisie podstaw skargi kasacyjnej nie spełniają wszystkich wymagań stawianych przed uzasadnieniem zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy przypomnieć, że obowiązkiem kasatora jest indywidualne uzasadnienie zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania winno również zawierać argumentację wskazującą, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej wskazany zarzut wymogów tych nie spełnia. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec dowolnego ustalenia, iż skarżący nie składał zastrzeżeń do projektu w terminie 14 dni od 12 kwietnia 2018 r., tj. od dnia okazania mu projektu scaleniowego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera dowolne ustalenia, iż skarżący nie składał zastrzeżeń do projektu w terminie 14 dni od 12 kwietnia 2018 r., tj. od dnia okazania mu projektu scaleniowego, podczas gdy skarżącemu został przedłożony do akceptacji projekt scalenia gruntów oparty o "Projektu Scalenia Gruntów obszaru opracowania T. – K.", który to projekt skarżący w pełni akceptował. Należy stwierdzić, że nie ma podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu do ww. okoliczności. Dokonanie odmiennej oceny przez stronę poczynionych przez Sąd I instancji wywodów nie jest tożsame z ich brakiem. Taka ocena stanowi w istocie rzeczy polemikę z wywodami Sądu I instancji, a nie wywód wskazujący na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem niezasadny. Mając na uwadze wady uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie mogły one odnieść pożądanego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że za pomocą tych zarzutów kasator kwestionuje ustalenia stanu faktycznego. Tak skonstruowane zarzuty także nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r. sygn. II FSK 302/22, 30 października 2014 r., I GSK 186/13; 6 października 2016 r., II FSK 2724/14). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że sąd przyjął nieprawidłowo ustalony stan faktyczny za podstawę orzekania, co skutkowało naruszeniem przepisu prawa materialnego przez jego nieprawidłowe zastosowanie, to powinna w skardze kasacyjnej podnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania wykazując wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty merytorycznie i dokonał kontroli wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego mając na uwadze stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa orzekania. Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania mapy z projektem scalenia nieruchomości, na podstawie której została wydana zaskarżona decyzja oraz niewłaściwego uznania, że większość uczestników postępowania nie zgłosiła zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów opracowanego na podstawie "Mapy obszaru scalenia – projektu szczegółowego" lub zastrzeżenia te złożyła po terminie. W ocenie skarżącego zaakceptował on projekt scalenia gruntów na podstawie mapy o nazwie: "Projekt Scalenia Gruntów obszaru opracowania T.-K.", zaś projekt scalenia gruntów został zatwierdzony na podstawie "Mapy obszaru scalenia – projektu szczegółowego", która nie została mu przestawiona. Zarzuty te są niezasadne. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organ, projekt scalenia został sporządzony przy udziale komisji scaleniowej, której skarżący był przewodniczącym. Na kwestionowanej mapie pn. "Mapa obszaru scalenia – projekt szczegółowy" okazanej 10 kwietnia 2018 roku i udostępnionej do wglądu w dniach 11-13 kwietnia 2018 r., zostało złożonych 8 podpisów komisji scaleniowej (w tym W.B.) oraz podpis geodety projektanta scalenia. Skarżący nie zakwestionował złożonego przez siebie podpisu. Brak jest zatem podstaw do uznania, że mapa ta nie została mu okazana. Odnosząc się zaś do mapy pn. "Projekt Scalenia Gruntów obszaru opracowania T.-K.", na podstawie której to w ocenie skarżącego powinien być oparty projekt scalenia gruntów, należy wskazać, że ustalenia w kwestii tej mapy były poczynione przez organ odwoławczy, który wskazał, że "Mapa pn. "Projekt Scalenia Gruntów opracowania T.-K." dołączona do odwołania nie posiada cech dokumentu urzędowego z uwagi na (m.in.) brak daty sporządzenia i podpisu wykonawcy, klauzuli świadczącej o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK) lub stosownego potwierdzenia zgodności z oryginałem czy informacji o źródle i celu jej pozyskania, skali mapy, oznaczenia i granic konturów klasyfikacyjnych, adnotacji, że powstała przy udziale Komisji Doradczej i jej podpisów." Skarżący zaś nie przedstawił argumentów, które ustalenia te poddawałby w wątpliwość. Bez znaczenia zaś pozostaje, skąd skarżący znalazł się w posiadaniu tak sporządzonej mapy. Odnosząc się następnie do kwestii złożenia zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów i kwestii ich złożenia po terminie wskazać należy, że z akt administracyjnych wynika, że 12 kwietnia 2018 r. skarżący zapoznał się z projektem scalenia i w 14-dniowym terminie nie złożył zastrzeżeń, co do tego projektu. Ponadto z Karty uczestnika scalenia nr [...] wynika, że 12 kwietnia 2018 r. został on poinformowany o możliwości złożenia zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów w terminie 14 dni od dnia okazania tego projektu i w tym terminie zastrzeżeń nie wniósł, co również poświadczył własnoręcznym podpisem. Z kolei Rada Uczestników Scalenia uwagi do projektu wniosła 23 stycznia 2023 r., a zatem także po upływie terminu do składania zastrzeżeń do projektu scalenia. W tym miejscu przypomnieć należy, że z adnotacji na mapie pn. "Mapa obszaru scalenia – projekt szczegółowy" wynika, że została ona okazana 10 kwietnia 2018 r. i udostępniona do wglądu w dniach 11-13 kwietnia 2018 r. Jak słusznie też zauważył Sąd I instancji, pismo skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata, z 5 lipca 2022 r. nie mogło zostać uznane za zastrzeżenie do projektu scalenia, gdyż także zostało złożone po terminie przewidzianym w art. 24 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a pełnomocnictwo z 28 kwietnia 2022 r., przekazane organowi 12 maja 2022 r., stanowi jedynie pełnomocnictwo do działania w imieniu W.B., a nie całej komisji scaleniowej. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 27 ust 1 Ustawy o scaleniu i wymianie gruntów projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Tym samym nawet jeśli każdy z członków Komisji Scaleniowej złożyłby zastrzeżenia w terminie, to i tak nie byłoby podstaw, by uznać, że zaistniały przesłanki do odmowy zatwierdzenia ww. projektu. Nie zaistniałaby bowiem większość, o której mowa w ww. przepisie. Jak też słusznie zauważył Sąd I instancji, zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie, nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swoich wniosków i zastrzeżeń. Mając powyższe na względzie, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 27 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 26 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako nieusprawiedliwiony. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.