II SA/Lu 893/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Starosty Łęczyńskiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr AG.1432.69.2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 6 października 2022 r. K. K. (dalej: skarżący) zwrócił się do Zespołu Szkół [...] w Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "kwot wynagrodzeń netto ze wszystkimi składnikami wszystkich nauczycieli Zespołu Szkół [...] w Ł. za października 2022 r. z podaniem imienia i nazwiska nauczyciela oraz stopnia awansu zawodowego". Decyzją z 12 października 2022 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. – dalej: "u.d.i.p."), Dyrektor Zespołu Szkół [...] w Ł. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że środki jakimi dysponuje nie umożliwiają udostepnienia informacji w sposób i w formie określonej we wniosku. Żądanie zawarte w przedmiotowym wniosku dotyczy bowiem danych, które stanowią informacje przetworzoną. Jej udostepnienie wiąże się bowiem z zebraniem i zsumowaniem, na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu. Dyrektor nie dysponuje natomiast gotowym zestawieniem, z którego wynikałyby wszystkie żądane informacje. Jednocześnie wskazał, że informacje takie jak wykaz nauczycieli wraz ze stopniem ich awansu zawodowego, lista płac (która nie zawiera informacji o stopniu awansu zawodowego ale zawiera PESEL, który nie może być upubliczniony) mogą zostać niezwłocznie udzielone w postaci skanu dokumentu, z zastrzeżeniem, że nie wszystkie składniki wynagrodzenia w szczególności te wynikające ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika podlegają udostepnieniu. W związku jednak z zakwalifikowaniem wnioskowanej informacji jako przetworzonej, Dyrektor wezwał wnioskodawcę do wykazania, że za jej udostępnieniem przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący powołując się na wyrok WSA w Lublinie wydany w sprawie II SAB/Lu 51/19 wskazał, że wnioskowana przez niego informacja stanowi informacje publiczną prostą. Istniała bowiem w dacie złożenia wniosku, a jej udostepnienie wymagało jedynie podjęcia czynności technicznych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Starosta Łęczyński, decyzją z 30 listopada 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W ocenie organu odwoławczego, zasadnie uznał Dyrektor, że żądana informacja jest informacją przetworzoną udostępnianą wyłącznie podmiotom które wykażą, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego skarżący nie wykazał. Ponadto organ podniósł, że wniosek – w zakresie udostępnienia imion i nazwisk nauczycieli - nie zasługiwał na uwzględnienie również z uwagi na ochronę prywatności tych osób. Zdaniem Starosty trudno bowiem zakwalifikować nauczyciela jako funkcjonariusza publicznego zarówno w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. jak i art. 115 § 13 kodeksu karnego. Z tego względu podmioty te korzystają z ochrony zawartej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i udostepnienie wnioskowanej informacji bez zgody zainteresowanego mogłoby stanowić naruszenie jego dóbr osobistych. Starosta podniósł również, że dane o wynagrodzeniu konkretnej osoby oznaczonej z imienia i nazwiska podlegają ochronie na zasadach określonych w rozporządzeniu RODO. Również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że wkraczanie w sferę prywatności, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje natomiast pogląd, że dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Starosty skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji wynikające z wadliwego uznania, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a skarżący nie wykazał istnienia przesłanki szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot od organu kosztów postępowania. Skarżący ponownie podkreślił, że przedmiotem jego wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej. Żądana informacja istniała bowiem w chwili złożenia wniosku (w postaci listy płac i wykazu wszystkich nauczycieli wraz ze stopniem awansu zawodowego), a jej udostepnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Ponadto błędnie uznano, że nie została spełniona przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Uzyskanie przedmiotowej informacji pozwoli bowiem poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnych zmianach. Jednocześnie dodał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie w sprawie II SAB/Lu 51/19 spersonalizowana informacja o wysokości pensji nauczyciela stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania. W jej treści przytoczył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, aczkolwiek nie wszystkie argumenty organu można było uznać za prawidłowe. Przede wszystkim Sąd zupełnie nie podziela stanowiska Starosty, iż nauczyciel nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu analizowanych przepisów u.d.i.p., a tym samym, że ma do niego zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotyczący ochrony prywatności. Problem, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną był już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14,). W odniesienie do podmiotu jakim jest nauczyciel podkreśla się, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej; u.p.o.), system oświaty, którego elementem są szkoły, zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2019 r., poz. 2215; dalej: Karta nauczyciela), podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie Karnym. Z tego względu sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, odnosząc to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, niezależnie od tego, że tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, z 12 października 2017 r., I OSK 537/17, wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15, wyrok WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2016 r., IV SAB/Gl 62/16, wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., VII SAB/Wa 105/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 maja 2017 r., IV SA/Wr 20/17). Zatem orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że kwota uzyskiwanego przez nauczyciela wynagrodzenia stanowi informację publiczną podlegająca udostepnieniu w trybie u.d.i.p. Mając jednak na uwadze treść żądania skarżącego nie można było uznać, że organy dopuściły się naruszenia prawa odmawiając udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzeń nauczycieli ZS[...] w Ł.. Nie chodzi przy tym o stanowisko organów odnośnie oceny charakteru żądanej informacji (prosta czy przetworzona), lecz o przedmiotowy zakres żądania wyrażonego we wniosku wszczynającym postepowania. Dla porządku, w zakresie dokonanej przez organy oceny charakteru żądanej informacji należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku zasadniczo nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych lub finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej - wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyraża się w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Innymi słowy, proces powstawania informacji przetworzonej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (v. wyroki NSA z 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; z 5 września 2013 r., I OSK 953/13; z 3 października 2014 r., I OSK 747/14; z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14; z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15; z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14). Mając powyższe na uwadze należałoby przyjąć stanowisko organów, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a to z tej przyczyny, że organ nie posiadał jej w takim kształcie jak tego wymagał skarżący, lecz musiałby ją specjalnie przygotować (wytworzyć). Jednocześnie organ wskazał skarżącemu jaką informacją dysponuje i jaką jest mu w każdym czasie udostępnić. Oczywiście rację ma organ podnosząc, że w sytuacji uznania żądanej informacji za informację publiczną przetworzoną zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podkreślić jednak należy, że obowiązek ten dotyczy jedynie sytuacji gdy wniosek faktycznie dotyczy informacji publicznej. Innymi słowy informacja przetworzona musi być zawsze informacją publiczną. Przewidziany w u.d.i.p. tryb dotyczący rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej polegający na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia powinien być zastosowany tylko wtedy, gdy żądana informacja okaże się informacją publiczną. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył podania wysokości wynagrodzeń nauczycieli ZS[...] w Ł. w kwotach netto - co w ocenie Sądu - w przeciwieństwie do kwot wynagrodzeń podanych w kwotach brutto - nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie nie wszystkie składniki wynagrodzenia mogą stanowić informację publiczną bowiem nie wszystkie mają związek z pełnieniem funkcji publicznej. Wyjaśniając powyższe stanowisko, Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Organ posiadający informację o charakterze publicznym, co do zasady, jest zobowiązany do jej udostępnienia, realizując w ten sposób konstytucyjne prawo obywatela do informacji. Sądy administracyjne w swoich orzeczeniach szeroko interpretują pojęcie informacji publicznej, uznając, że informację publiczną stanowi, co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie, przy uwzględnieniu konstrukcji ustawowej "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w ort. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania takiej informacji, powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Takie rozumienie pojęcia "informacja publiczna" prowadzi do wniosku, że o zakwalifikowaniu informacji jako publicznej decyduje jej treść i charakter, a więc przede wszystkim to czy informacja sama w sobie niesie za sobą komunikat odnoszący się do sprawy publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest przy tym pogląd, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji (por. wyroki NSA z: 4 lutego 2015 r., I OSK 430/14, 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15 oraz 5 września 2019 r., I OSK 446/18). Jak wskazano wyżej, Sąd nie kwestionuje, że informacja o wysokości wynagrodzenia nauczyciela podana w kwocie brutto stanowi informację publiczną, albowiem jest to informacja dotycząca gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informacja o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Oczywistym bowiem jest, że środki przeznaczone na wynagrodzenia wskazanych pracowników pochodzą z majątku publicznego. Sąd zauważa jednak, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie poszczególnych nauczycieli ujętych w kwotach brutto stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wysokość miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych nauczycieli w kwotach netto przymiotu tego nie mają. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia wypłacanych konkretnym nauczycielom w konkretnym czasie w kwocie brutto nie jest bowiem tożsamy z wnioskiem o udostępnienie tożsamej informacji z podaniem jej w wysokości netto. Są to bowiem - mimo pozornej zbieżności - dwie różne kategorii informacji. Omawiana u.d.i.p. ma natomiast za cel służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Udzielenie natomiast przez organ informacji na sformułowany przez skarżącego wniosek wypaczyłyby natomiast instytucję informacji publicznej. Informacja bowiem o wypłaceniu konkretnej osobie świadczenia w postaci wynagrodzenia netto, tj. otrzymanego "na rękę" sama w sobie w żaden bowiem sposób nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych na wynagrodzenia pracowników, a zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Sformułowanie w ten sposób wniosku powoduje, że żądane informacje nie dotyczą jawności wydatkowania środków publicznych in genere, lecz powodują de facto ujawnienie informacji o wysokości zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17 stwierdził natomiast, że "Pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje bowiem podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu". Oznacza to, że informacją publiczną nie jest wiedza o wysokości wynagrodzenia netto konkretnej osoby lecz jedynie kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych, która ujmowana jest zawsze w kwocie brutto. Tymczasem skarżący przez sformułowanie wniosku, de facto domagał się udostępnienia informacji dotyczącej nie tylko wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków lecz również informacji jaka jego część jest potrącana i na jakie cele, co jest prywatną sprawą również osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Nie ma bowiem nic wspólnego z informacją publiczną rozumianą jako wydatkowanie finansów publicznych znajomość wszystkich poszczególnych składników wynagrodzenia pomniejszających jego wielkość. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, co ujmowane jest kwotą brutto. A contrario informacją publiczną nie jest wysokość wynagrodzenia netto osoby pełniącej funkcję publiczną, bowiem to, jakie finalnie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba nie ma związku z kwotą wydawaną na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych, lecz uzależnione jest od indywidulanych cech określonych podmiotów, które nie mają żadnego związku z pełnieniem przez nich funkcji publicznej. Podobne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z 7 listopada 2019 r., II SAB/Lu 51/19, na którego treść powołuje się skarżący, który nie dostrzegł jednak różnicy pomiędzy konkluzja Sądu, a treścią swojego wniosku. W orzeczeniu tym Sąd wyraźnie podniósł, że informacją publiczną jest jedynie informacja o wynagrodzeniu zasadniczym nauczyciela, tzn. kwocie wynagrodzenia brutto, bez możliwości ujawniania informacji o składnikach wynagrodzenia nie mających związku z pełnieniem przez nauczyciela funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14; z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/13). Taki związek zachodzi natomiast wyłącznie w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Podsumowując, skoro zatem żądanie zawarte we wnioski nie dotyczyło informacji publicznej, to niemożliwym było jego uwzględnienie. Nie można zatem uznać, że organ naruszył prawo, mimo oczywiście błędnego stanowiska co do konieczności wydawania decyzji odmownej. W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera żądanie udostępnienia informacji, które nie należą do kategorii publicznych, podmiot realizujący wniosek informuje wnioskodawcę o tym fakcie w drodze czynności materialne - technicznej (zwykłego pisma). Organ nie ma wówczas obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej - zawiadamia jedynie wnioskodawcę, że przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania do żądanych informacji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), oddalił skargę.