II SA/Lu 809/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 16 września 2022 r. nr SKO.4004.ŚW/603/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 lutego 2022 r. (data wpływu) B. Ż., wcześniej Z. (dalej także jako: skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta Biała Podlaska (dalej także jako: Prezydent) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – R. O. (brat). Prezydent w dniu 26 kwietnia 2022 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznane jej uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ I instancji wskazał, że ojciec R. O. nie żyje, ale żyje jego matka, J. K. – przy czym nie ma informacji o tym, aby legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że matka nie utrzymuje z synem żadnego kontaktu i nie łoży na jego utrzymanie, jednakże literalna wykładnia art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy nie pozwala na uwzględnienie relacji rodzinnych przy ocenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 16 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej (dalej także jako: Kolegium) uchyliło powyższą decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 10 września 2022 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podkreślił, że pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. poinformował skarżącą, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, m. in. o tym, że jedyną przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Do organu odwoławczego wpłynęła decyzja Burmistrza z dnia 19 sierpnia 2022 r. uchylająca własną decyzję z dnia 18 października 2021 r., zgodnie z którą przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2022 r. Kolegium zanegowało wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przeprowadzoną przez Prezydenta. Podniosło, że nie można w tym zakresie ograniczać się jedynie do wykładni literalnej. Zdaniem organu przepis nie ma zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu (w naturze lub w pieniądzu) lub gdy uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Kolegium przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 10 września 2022 r., tj. od dnia ustania negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, a którą było ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja z dnia 19 sierpnia 2022 r. uchylająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego doręczona została jej pełnomocnikowi w dniu 26 sierpnia 2022 r. i stała się ostateczna z dniem 9 września 2022 r. W skardze powyższej decyzji zarzucono: ← naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; ← naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia i orzeczenie co do istoty sprawy, a ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Tytułem wstępu należy wskazać, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). W tym miejscu należy wskazać, że Sąd nie kwestionuje stanowiska Kolegium w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie leży w kwestii daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ przyznał świadczenie od dnia, gdy ustała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, natomiast skarżąca oczekuje jego ustalenia również za okres wcześniejszy (od 1 lutego 2022 r. do 9 września 2022 r.). Bezspornym faktem jest, że skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia ustawowych warunków, ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20; z 29 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 150/20; z 28 października 2020 r., a także II SA/Lu 332/20 oraz powoływane tam orzecznictwo). Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 656/22). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, strona musi doprowadzić do zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, aby następnie mogła skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zrzeczenie się konkurencyjnego świadczenia musi mieć wyraźny, a nie hipotetyczny charakter. Należy wskazać, że organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując dwie przesłanki negatywne w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero Kolegium doszło do przekonania, że pobieranie świadczenia konkurencyjnego jest jedyną negatywną przesłanką świadczenia i prawidłowo zawiadomiło o tym skarżącą pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. W następstwie strona doprowadziła do wyeliminowania tej przeszkody poprzez uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Do akt sprawy dołączono decyzję Prezydenta z dnia 19 sierpnia 2022 r., którą uchylił własną decyzję z dnia 18 października 2021 r. w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższą decyzją przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Rozstrzygnięcie doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 26 sierpnia 2022 r. Decyzja stała się zatem ostateczna z upływem dnia 9 września 2022 r. Do tej daty funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej prawo do konkurencyjnego świadczenia. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Jednakże organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Jeżeli w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego zostanie spełniony dopiero po miesiącu złożenia wniosku w sprawie, to organ administracji jest zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Należy podkreślić, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki jego przyznania zostaną spełnione. Nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel. W związku z powyższym okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale jest również uzależniony od terminu obowiązywania dotychczas pobieranego uprawnienia. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji funkcjonuje w obrocie prawnym. Organy i sądy są zobowiązane do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia, również z zakresu świadczeń rodzinnych (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1586/21). Determinujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego miał termin, gdy decyzja uchylająca decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy stała się ostateczna i prawomocna. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i wywołuje skutki prawne do czasu, aż zostanie np. uchylona. Należy zatem zważyć, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego skarżąca podjęła bezpośrednie działania zmierzające do wyeliminowania konkurencyjnego świadczenia. Wskazana decyzja uchylająca specjalny zasiłek opiekuńczy nie została zaskarżona. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że ma ona moc na przyszłość i wywołuje skutki prawne od chwili, gdy stała się ostateczna. W związku z powyższym skoro negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustała z końcem dnia 9 września 2022 r., to słusznie Kolegium przyznało je skarżącej od 10 września 2022 r. Nie istniała możliwość przyznania świadczenia od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w tym okresie pozostawała w mocy decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.