II SA/Lu 41/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] września 2019 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] września 2019 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką I. K.. Decyzją z [...] września 2019 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność w stopniu znacznym matki skarżącego istnieje od [...] lipca 2009 r., a więc powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. W odwołaniu od decyzji skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdzający niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że matka skarżącego ma 93 lata, jest wdową i dysponuje orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z [...] kwietnia 2019 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z treści orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2015 r., a niepełnosprawność istnieje od [...] lipca 2009 r., to jest powstała, gdy wymieniona miała 83 lata. W ocenie Kolegium, wbrew stanowisku organu I instancji, okoliczność ta nie może skutkować pozbawieniem opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kierując się treścią wspomnianego wyroku TK oraz utrwalonym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, należy uznać, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności jako niekonstytucyjna nie znajduje zastosowania, a oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zdaniem Kolegium organ I instancji wydał jednak rozstrzygnięcie prawidłowe, gdyż w sprawie zachodziły inne okoliczności wyłączające możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący do dnia [...] października 2019 r. miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką i pobierał zasiłek w oparciu o decyzję z [...] listopada 2018 r. Ponadto aktualnie ma ustalone prawo do tego zasiłku na podstawie decyzji z [...] listopada 2019 r. Okoliczności powyższe wypełniają dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i skutkują brakiem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak stanowi ten przepis, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone, między innymi, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Co prawda, zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., istnieje możliwość wyboru świadczenia, jednakże warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, na zasadzie wyboru, o którym mowa w tym przepisie, jest rezygnacja z przysługującego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co następuje poprzez złożenie oświadczenia woli w tym zakresie. Oświadczenie powinno uprawniać organ do uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego powinno nastąpić po uchyleniu lub wraz z uchyleniem decyzji ustalającej prawo do konkurencyjnego świadczenia. Skarżący takiego oświadczenia nie złożył, a ponadto ponownie wystąpił o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymał. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium A. K. zarzucił naruszenie art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) przez błędną wykładnię i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego oraz pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Problemy, na których opiera się spór prawny w rozpoznawanej sprawie, doczekały się już bogatego orzecznictwa. W sprawach o tym przedmiocie ujawniają się dwa zasadnicze zagadnienia wymagające oceny sądu. Pierwszym jest kwestia stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które uzależniają uzyskanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności. Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (co obejmuje również dzieci osoby niepełnosprawnej), z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Co kluczowe dla tego typu spraw, w ust. 1b przywoływanego przepisu ustawodawca zawarł zastrzeżenie, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Regulacja zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r. została uznana za niezgodną z Konstytucją. We wspomnianym wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) Trybunał Konstytucyjny, (OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W kwestii skutków przywołanego wyroku TK w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (zob. przykładowo wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16). W orzecznictwie podnosi się także, że nie jest także prawnie istotne powoływanie się na przywołany wyżej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału dotyczący skutków wejścia w życie tego wyroku. Sądy wskazują, że stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. przykładowo wyrok NSA z 7 września 2016 r., I OSK 755/16). Należy także przypomnieć, że pomimo zakwestionowania konstytucyjności przedstawionej regulacji, ustawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z uwagi na to, że bezczynność ustawodawcy niewykonującego zaleceń Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w przywołanym wyroku, mogła prowadzić do pozbawienia ochrony prawnej jednostek, wobec których nadal miał być stosowany niekonstytucyjny przepis, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). W związku z powyższym, w aktualnym stanie prawnym, wobec zaniechania prawodawcy, uwzględnienie skutków wyroku TK z [...] października 2014 r. i przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, wymaga przyjęcia takiej wykładni, w świetle której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Drugim problemem występującym w sprawach podobnych do rozpoznawanej jest kwestia zbiegu prawa do świadczeń. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Potwierdza to treść art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przenosząc powyższe wywody ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że z jednej strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uwzględniło skutki wyroku TK w zakresie zakazu różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, w zależności od momentu powstania niepełnosprawności. Kolegium prawidłowo wskazało, że oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium wieku powstania niepełnosprawności (s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Z rozstrzygnięcia Kolegium wynika jednoznacznie, że kwestia momentu powstania niepełnosprawności matki skarżącego nie stanowiła przesłanki wydania decyzji odmownej. Z drugiej jednak strony Kolegium nieprawidłowo rozstrzygnęło kolizję przysługujących skarżącemu uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Ten błąd zadecydował o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolegium powołało jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skarżący miał i ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w ocenie Kolegium wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, również tutejszego sądu, wyrażono pogląd, w pełni akceptowany przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, że taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. jest niezgodna z aksjologią konstytucyjną, w szczególności z fundamentalną zasadą demokratycznedo państwa prawnego. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. zasiłku dla opiekuna, pobieranego na podstawie przepisów powoływanej wyżej ustawy z 4 kwietnia 2014 r. oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie o świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19 oraz powoływane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu Kolegium wadliwie zastosowało w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie uwzględniło bowiem istotnych okoliczności sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i u.ś.r. rozstrzygnięcie zbiegu praw do świadczeń wymaga złożenia oświadczenia, czyli wyboru przez beneficjenta jednego ze świadczeń. Należy w tym kontekście zauważyć, że [...] sierpnia 2019 r. skarżący złożył "wniosek o ustalenie prawa do świadczenia", powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Wniosek został błędnie skierowany do Kolegium, zamiast do organu I instancji. Z treści wniosku jednoznacznie wynikało, że skarżący żąda przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdził w piśmie z [...] września 2019 r., w odpowiedzi na wezwanie Kolegium do wyjaśnienia istoty żądania. Po wyjaśnieniu istoty wniosku i powrocie sprawy do organu I instancji skarżący złożył jeszcze raz wniosek (17 września 2019 r.), już na urzędowym formularzu. W ocenie Sądu, skoro skarżący w sierpniu 2019 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, dla którego przeszkodą prawną było posiadane przez niego prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ I instancji przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie świadczenia miał obowiązek wyjaśnić skarżącemu istotę problemu zbiegu świadczeń, w tym konieczność rezygnacji z zasiłku w celu uzyskania prawa do świadczenia. Taki obowiązek wynika z zasady informowania stron, wyrażonej w art. 9 k.p.a. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że w świetle tego przepisu, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem Sądu organ I instancji ewidentnie zaniedbał dopełnienia obowiązków wynikających z zasady informowania. Zasada ta ma szczególne znaczenie w sprawach z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej (w tym ujęciu obejmującej również świadczenia rodzinne), z uwagi na często występujący po stronie świadczeniobiorców brak odpowiedniej wiedzy, czy wręcz nieporadność, a ponadto z uwagi na to, że świadczenia stanowią często kluczowy czynnik zapewnienia godnych warunków egzystencji tych osób. W oczywisty sposób w rozpoznawanej sprawie brak wiedzy o tym, że dla uzyskania korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego konieczna jest rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, miał negatywne skutki dla skarżącego. Organ I instancji naruszył wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a błędu tego nie dostrzegło Kolegium. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, które wywodzi, że skarżący rozwiązał problem zbiegu świadczeń dokonując jednoznacznego wyboru poprzez złożenie wniosku o przyznanie zasiłku w dniu [...] października 2019 r. Trzeba zwrócić uwagę na fakt, że w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku dobiegał końca okres czasu, na który przyznano skarżącemu zasiłek na podstawie decyzji z [...] listopada 2018 r. (zasiłek przyznano do [...] października 2019 r.). Z kolei w odniesieniu do alternatywnego źródła wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego skarżący otrzymał decyzje odmowną, od której odwołanie nie zostało jeszcze rozpatrzone. W tej sytuacji skarżący podjął starania o uzyskanie jakiejkolwiek formy wsparcia i w dniu [...] października 2019 r. złożył wniosek o zasiłek opiekuńczy, obawiając się utraty jakiegokolwiek źródła dochodu. W tych okolicznościach sprawy wniosek z [...] października 2019 r. nie może być potraktowany jako dobrowolny wybór mniej korzystnego świadczenia, przy pełnej świadomości konsekwencji, jakie się z tym wiążą w odniesieniu do drugiego ze świadczeń, o które ubiegał się w tym momencie skarżący. Na marginesie można zauważyć, że problemy tego rodzaju występują dość powszechnie w analogicznych sprawach, a sądy krytycznie oceniają wymagania organów, aby beneficjenci najpierw wnosili o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie wnosili o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając przecież pewności czy zostanie ono przyznane. Organy nie mogą wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), rezygnowali z pobierania przyznanego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego jedyne źródło dochodu (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 974/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2019 r., III SA/Kr 403/19 oraz powoływane tam orzecznictwo). Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że organ I instancji nie tylko wadliwie zinterpretował art. 17 ust. 1b u.ś.r., pomijając konsekwencje dla interpretacji tego przepisu wynikające z wyroku TK z 21 października 2014 r., potwierdzone utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnym, ale naruszył również art. 9 k.p.a. nie informując skarżącego o konieczności rozwiązania problemu zbiegu świadczeń i dokonania wyboru oraz ewentualnej rezygnacji z zasiłku opiekuńczego. Z kolei Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. dostrzegając tylko jeden błąd organu I instancji (dotyczący wadliwej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r.) i utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję w sytuacji, gdy pozostałe błędy organu I instancji uzasadniały uchylenie tego rozstrzygnięcia. Ponadto Kolegium wadliwie zastosowało art. 17 ust. ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. nieprawidłowo rozwiązując problem zbiegu świadczeń. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji. Rozstrzygnięcie Sądu powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji. Z oczywistych względów, z uwagi na analizowany wyżej zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, nie jest możliwe przyznanie skarżącemu korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach różne sposoby rozstrzygnięcia tego problemu, tak aby nie naruszyć słusznych interesów beneficjenta. Sądy administracyjne najczęściej wskazują w tym zakresie dwa instrumenty prawne: po pierwsze, uchylenie decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 155 k.p.a. (ewentualnie art. 32 ust. 1 u.ś.r. , z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego (orzecznictwo dopuszcza zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie – por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18). Drugim rozwiązaniem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przyznanie – w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji – świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 4020/18). W orzecznictwie pojawia się również koncepcja wydawania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; z 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19). W tej sytuacji koniecznej jest również jednak rozstrzygnięcie o bycie prawnym decyzji przyznającej zasiłek – czy to poprzez uchylenie w trybie art. 155 k.p.a., czy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, obydwa rozwiązania są poprawne – ostateczna decyzja przyznająca zasiłek jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, zaś taka decyzja może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona za zgodą tej strony (tym bardziej zatem na jej wniosek), na podstawie art. 155 k.p.a. Z kolei kierując się alternatywnym tokiem argumentacji: jeżeli beneficjent rezygnuje z zasiłku dla opiekuna (bo wybiera przysługujące mu korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne), decyzja o przyznaniu zasiłku staje się w tym momencie bezprzedmiotowa (mówiąc obrazowo: nie można "uszczęśliwiać na siłę beneficjenta" jeśli nie chce otrzymywać dalej zasiłku, bo woli korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne), a stwierdzenie jej wygaśnięcia niewątpliwie leży w interesie strony, bowiem jest konieczną przesłanką rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń i zakazu równoczesnego pobierania zasiłku i świadczenia. W ten sposób spełnione są przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy przy tym dodać, że zastosowanie obydwu instrumentów prawnych leży w gestii tego samego organu – który ją wydał. Sąd nie uważa za konieczne, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, narzucanie organowi wyboru jednego z powyższych sposobów, skoro obydwa są poprawne. Jedynym wskazaniem jest to, aby organ rozstrzygnął sprawę w sposób nie powodujący naruszenia słusznych interesów skarżącego. Ponieważ – jak już wspomniano – przy wyborze art. 155 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia, jest dopuszczalne orzeczenie w tej samej decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku oraz przyznaniu w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, prostszym rozwiązaniem wydaje się właśnie zastosowanie tego przepisu. Tym niemniej jednak nie będzie błędem organu, jeśli skorzysta z innego ze wskazanych rozwiązań, pamiętając o obowiązku jednoczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenie pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, z uwagi na to, że skarżący nie złożył wniosku o zasądzenie kosztów, Sąd zaś nie może w tym przedmiocie orzekać z urzędu (art. 210 p.p.s.a.). Ponadto trzeba zauważyć, że ze względu na przedmiot sprawy skarżący objęty był ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych.