II SA/Lu 150/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2019 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. Ł. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z [...] października 2019 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] września 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. D.. Jednocześnie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o uchylenie decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] października 2018 r., przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. Decyzją z [...] października 2019 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność w stopniu znacznym matki skarżącej istnieje dopiero od 76 roku życia. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącej podniósł zarzuty naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędne uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., poprzez pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń; art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez pominięcie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13) został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowiły postanowienia art. 17 ust. 1b u.ś.r., natomiast podnoszony w odwołaniu zbieg uprawień do zasiłku dla opiekuna (specjalnego zasiłku opiekuńczego) i świadczenia pielęgnacyjnego nie wynika z treści zaskarżonej decyzji i nie stanowił podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, że matka skarżącej J. D. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z [...] października 2016 r. W orzeczeniu datę powstania niepełnosprawności wskazano na [...] września 2016 r. (w wieku 76 lat). Kolegium uznało, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia wymogu wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie była zasadna. Organ I instancji zastosował ten przepis z pominięciem powołanego w odwołaniu wyroku TK z [...] października 2016 r. Kierując się treścią tego wyroku oraz utrwalonym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, należy uznać, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności jako niekonstytucyjna nie znajduje zastosowania, a oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zdaniem Kolegium nie jest jednak możliwe uwzględnienie wniosku o ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, że decyzją z [...] listopada 2019 r. organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, orzekł o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę - J. D., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. Skarżąca nie wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji. We wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] października 2018 r., przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzja ta została już zrealizowana. Natomiast, okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z [...] listopada 2019 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na nowy okres, przy założeniu, że stronie przysługuje jedno z konkurencyjnych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną, w przypadku braku wyboru jednego z tych świadczeń, wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r.). W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium J. Ł., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: (1) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; (2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., przez pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń; (3) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od [...] września 2019 r. na stałe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Problemy, na których opiera się spór prawny w rozpoznawanej sprawie, doczekały się już bogatego orzecznictwa. W sprawach o tym przedmiocie ujawniają się dwa zasadnicze zagadnienia wymagające oceny sądu. Pierwszym jest kwestia stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które uzależniają uzyskanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności. Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (co obejmuje również dzieci osoby niepełnosprawnej), z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Co kluczowe dla tego typu spraw, w ust. 1b przywoływanego przepisu ustawodawca zawarł zastrzeżenie, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Regulacja zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r. została uznana za niezgodną z Konstytucją. We wspomnianym wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) Trybunał Konstytucyjny, (OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków przywołanego wyroku TK w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (zob. przykładowo wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16). W orzecznictwie podnosi się także, że nie jest także prawnie istotne powoływanie się na przywołany wyżej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału dotyczący skutków wejścia w życie tego wyroku. Sądy wskazują, że stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. przykładowo wyrok NSA z 7 września 2016 r., I OSK 755/16). Należy także przypomnieć, że pomimo zakwestionowania konstytucyjności przedstawionej regulacji, ustawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z uwagi na to, że bezczynność ustawodawcy niewykonującego zaleceń Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w przywołanym wyroku, mogła prowadzić do pozbawienia ochrony prawnej jednostek, wobec których nadal miał być stosowany niekonstytucyjny przepis, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). W związku z powyższym, w aktualnym stanie prawnym, wobec zaniechania prawodawcy, uwzględnienie skutków wyroku TK z 21 października 2014 r. i przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, wymaga przyjęcia takiej wykładni, w świetle której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Drugim problemem występującym w sprawach podobnych do rozpoznawanej jest kwestia zbiegu prawa do świadczeń. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Potwierdza to treść art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przenosząc powyższe wywody ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że z jednej strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uwzględniło skutki wyroku TK w zakresie zakazu różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, w zależności od momentu powstania niepełnosprawności. Kolegium prawidłowo wskazało, że oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium wieku powstania niepełnosprawności (s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Z rozstrzygnięcia Kolegium wynika jednoznacznie, że kwestia momentu powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie stanowiła przesłanki wydania decyzji odmownej. Z drugiej jednak strony Kolegium nieprawidłowo rozstrzygnęło kolizję przysługujących skarżącej uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Ten błąd zadecydował o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolegium powołało jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skarżąca miała i ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy – decyzja z [...] listopada 2019 r. o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r.), co w ocenie Kolegium wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, również tutejszego sądu, wyrażono pogląd, w pełni akceptowany przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, że taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. jest niezgodna z aksjologią konstytucyjną, w szczególności z fundamentalną zasadą demokratycznedo państwa prawnego. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. zasiłku dla opiekuna, pobieranego na podstawie przepisów powoływanej wyżej ustawy z 4 kwietnia 2014 r. oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie o świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20 oraz powoływane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu Kolegium wadliwie zastosowało w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie uwzględniło bowiem istotnych okoliczności sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w świetle przywołanych przepisów rozstrzygnięcie zbiegu praw do świadczeń wymaga złożenia oświadczenia, czyli wyboru przez beneficjenta jednego ze świadczeń. Należy w tym kontekście zauważyć, że w piśmie z [...] września 2019 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił nie tylko o ustalanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale jednocześnie złożył wniosek o uchylenie decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] października 2018 r., przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. Nie ma znaczenia okoliczność, że wniosek o uchylenie decyzji opatrzony był swoistym zastrzeżeniem warunku – "w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego". Jest to sytuacja występująca dość powszechnie w analogicznych sprawach. Sądy krytycznie oceniają wymagania organów, aby beneficjenci najpierw wnosili o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie wnosili o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając przecież pewności czy zostanie ono przyznane. Organy nie mogą wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), rezygnowali z pobierania przyznanego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego jedyne źródło dochodu (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 974/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2019 r., III SA/Kr 403/19 oraz powoływane tam orzecznictwo). W związku z powyższym, sposób sformułowania oświadczenia o wyborze jednego z dwóch przysługujących skarżącej świadczeń był jak najbardziej dopuszczalny. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, które upatruje przeszkody w przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w fakcie, iż skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres zasiłkowy i wniosek ten został uwzględniony przez organ I instancji. Trzeba zwrócić uwagę na fakt, że w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku (30 sierpnia 2019 r., k. 15 akt adm.) zbliżał się do końca okres czasu, na który przyznano skarżącej zasiłek na podstawie decyzji z [...] października 2018 r. (zasiłek przyznano do [...] października 2019 r.). Nie ulega wątpliwości, że każda racjonalnie myśląca osoba w takiej sytuacji podjęłaby starania o uzyskanie jakiejkolwiek formy wsparcia. Fakt złożenia przez skarżącą wniosku w dniu [...] sierpnia 2019 r. nie może być interpretowany jako dobrowolny wybór mniej korzystnego świadczenia, przy pełnej świadomości konsekwencji, jakie się z tym wiążą w odniesieniu do drugiego ze świadczeń, o które ubiegała się w tym momencie skarżąca. Wbrew argumentom Kolegium nie ma również sprzeczności w oświadczeniach składanych przez skarżącą (30 sierpnia 2019 r.) i przez jej pełnomocnika (20 września 2019 r.). Z oczywistych względów, w dacie składania przez pełnomocnika wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w obrocie prawnym funkcjonowała jedynie decyzja z [...] października 2018 r., przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy na aktualny wówczas okres zasiłkowy. Oświadczenie o rezygnacji z zasiłku, zawarte we wniosku pełnomocnika, musiało odnosić się do tej decyzji, nie mogło dotyczyć nowego okresu zasiłkowego (od 1 listopada 2019 r.), na który jeszcze nie przyznano zasiłku. Wbrew stanowisku Kolegium, błąd leży po stronie organu I instancji, który nie podjął żadnych kroków w celu rozstrzygnięcia zbiegu praw do świadczeń przysługujących skarżącej. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z (warunkowym) oświadczeniem o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego wpłynął do organu I instancji w dniu [...] października 2019 r. W tym momencie zatem organ I instancji miał do rozpatrzenia z jednej strony wniosek skarżącej z [...] sierpnia 2019 r. o przyznanie prawa do zasiłku na kolejny okres zasiłkowy oraz wniosek pełnomocnika skarżącej z [...] września 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zamiast podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia istoty zbiegu praw do świadczeń, w tym konieczności dokonania wyboru, organ I instancji w swoisty sposób samodzielnie rozwiązał ten problem, wbrew rzeczywistej woli skarżącej: przyznał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nawet biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca była już w tym momencie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, organ I instancji powinien wyjaśnić problem zbiegu praw do świadczeń, w sposób zgodny z rzeczywistą wolą skarżącej i jej słusznym interesem prawnym. Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że organ I instancji nie tylko wadliwie zinterpretował art. 17 ust. 1b u.ś.r., pomijając konsekwencje dla interpretacji tego przepisu wynikające z wyroku TK z 21 października 2014 r., potwierdzone utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnym, ale naruszył również art. 7 k.p.a., nie podejmując działań zmierzających do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes skarżącej, mimo, że istniała możliwość rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń w sposób zgodny z tym interesem. Z kolei Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. dostrzegając tylko jeden błąd organu I instancji (dotyczący wadliwej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r.) i utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję w sytuacji, gdy pozostałe błędy organu I instancji uzasadniały uchylenie tego rozstrzygnięcia. Ponadto Kolegium wadliwie zastosowało art. 17 ust. ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. nieprawidłowo rozwiązując problem zbiegu świadczeń. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji. Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] września 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji. Z oczywistych względów, z uwagi na analizowany wyżej zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, nie jest możliwe przyznanie skarżącej korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Oczywiście, konieczne będzie jednoznaczne wyjaśnienie przez skarżącą (jej pełnomocnika), czy rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego na kolejny okres zasiłkowy (decyzja z [...] listopada 2019 r.). Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach różne instrumenty prawne, pozwalające rozstrzygnąć ten problem i to w taki sposób, który nie naruszy słusznych interesów beneficjenta. Sądy administracyjne najczęściej wskazują w tym zakresie dwa instrumenty prawne: po pierwsze, uchylenie decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 155 k.p.a. (ewentualnie art. 32 ust. 1 u.ś.r. , z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego (orzecznictwo dopuszcza zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie – por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18). Drugim rozwiązaniem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przyznanie – w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji – świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 4020/18). W orzecznictwie pojawia się również koncepcja wydawania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; z 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19). W tej sytuacji koniecznej jest również jednak rozstrzygnięcie o bycie prawnym decyzji przyznającej zasiłek – czy to poprzez uchylenie w trybie art. 155 k.p.a., czy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, obydwa rozwiązania są równie poprawne – ostateczna decyzja przyznająca zasiłek jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, zaś taka decyzja może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona za zgodą tej strony (tym bardziej zatem na jej wniosek), na podstawie art. 155 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to zarówno decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na nowy okres zasiłkowy (od 1 listopada 2019 r.), jak i decyzji przyznającej zasiłek na poprzedni okres (decyzja z [...] października 2018 r.), choć w tym zakresie ewentualne uchylenie dotyczyć będzie tylko niewielkiego okresu pobierania zasiłku (października 2019 r.), co wynika z treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. (prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego) oraz art. 24 ust. 4 u.ś.r. (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony). Z kolei kierując się alternatywnym tokiem argumentacji: jeżeli beneficjent rezygnuje z zasiłku dla opiekuna (bo wybiera przysługujące mu korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne), decyzja o przyznaniu zasiłku staje się w tym momencie bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia niewątpliwie leży w interesie strony, bowiem jest konieczną przesłanką rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń i zakazu równoczesnego pobierania zasiłku i świadczenia. W ten sposób spełnione są przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy przy tym dodać, że zastosowanie obydwu instrumentów prawnych leży w gestii tego samego organu – który ją wydał. Sąd nie uważa za konieczne, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, narzucanie organowi wyboru jednego z tych instrumentów prawnych, skoro obydwa są poprawne. Jedynym wskazaniem jest to, aby organ rozstrzygnął sprawę w sposób nie powodujący naruszenia słusznych interesów skarżącej. Ponieważ – jak już wspomniano – przy wyborze art. 155 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia, jest dopuszczalne orzeczenie w tej samej decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku oraz przyznaniu w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, prostszym rozwiązaniem wydaje się właśnie zastosowanie tego przepisu. Tym niemniej jednak nie będzie błędem organu, jeśli skorzysta z innego ze wskazanych rozwiązań, pamiętając o obowiązku jednoczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania objął wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie stawki minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Ze względu na przedmiot sprawy skarżąca objęta była ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych.