II SA/Wr 773/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S.R. i A.R. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2022 r. Nr 895/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wywiedzionej przez S. R. i A. R. (dalej strony, skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnej stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco. Akta administracyjne potwierdzają ponad wszelką wątpliwość, że budynek mieszkalny zlokalizowany przy ul. [...] w miejscowości P. był przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej zasadniczo już od 2004 r. Względem wydanych odnośnie przedmiotowego budynku rozstrzygnięć zapadały także orzeczenia sądów administracyjnych. W ramach weryfikacji legalności robót budowlanych prowadzonych we wskazanym budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku, (dalej – PINB, organ I instancji), w dniu 14 lipca 2022 r. wydał postanowienie nr 93/2022, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 poz. 1186 ze zm.) orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie - rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. od strony północnej, jako wykonywanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto w sentencji postanowienia nałożono na H. i A. P. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 stycznia 2023 r., następujących dokumentów dotyczących budowy (rozbudowy) w/w obiektu: - zaświadczenia Burmistrza P. o zgodności budowy (rozbudowy) ww. budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, uwzględniającego tylko i wyłącznie roboty wykonane po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...], AM-[...], obręb C. w P.  Uzasadniając wydane postanowienie organ I instancji podał, że Starosta Kłodzki decyzją z dnia 1 marca 2004 r., nr ll/VIII/B/2004 zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i A. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w P. przy ul. [...], działka nr [...], AM-[...], obręb C. W trakcie procesu inwestycyjnego związanego z rozbudową przedmiotowego obiektu Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 27 grudnia 2007 r., nr 11-424/07 stwierdził nieważność decyzji Starosty Kłodzkiego, a decyzją z dnia 18 kwietnia 2008 r., nr DOA/ORZ/711/194/08KBL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej - GINB), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego. Decyzję GINB doręczono H. i A. P. w dniu 25 kwietnia 2008 r., co potwierdza pismo GINB z dnia 27 czerwca 2022 r. znak: DOA.7110.180.2022.KBL. PINB ocenił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje utratą przez inwestora prawa do prowadzenia robót budowlanych w sposób zgodny z przepisami ustawy Prawo budowlane, a dalsze prowadzenie robót budowlanych traktować należy jako samowolę budowlaną. Po zaznaczeniu, że do organu wpłynęło w 2008 r. pismo S. i A. R., stron postępowania, informujące, iż pomimo stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę H. i A. P. w dalszym ciągu dokonują przebudowy domu od strony północnej, PINB podał, że ,,na powyższe wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r.", który zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego, w kierunku ustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy, dotyczących robót budowlanych od strony północnej obiektu przy ul. [...] w P. W 2008 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego bez zgody właściwego organu i postępowanie to było prowadzone do dnia 6 listopada 2012 r., kiedy zostało zawieszone postanowieniem nr 164/2012, z uwagi na zgon jednej ze stron postępowania. W dniu 4 stycznia 2022 r. do organu wpłynęło pismo organu administracji architektoniczno-budowlanej, który równolegle prowadzi postępowanie z wniosku H. i A. P. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 27 stycznia 2022 r. PINB wydał postanowienie nr 11/2022 o podjęciu zawieszonego postępowania. Po opisaniu znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, wobec nowelizacji ustawy Prawo budowalne, organ I instancji podał, że H. i A. P. wykonywali roboty budowlane po dacie 25 kwietnia 2008 r. tj. po otrzymaniu decyzji GINB utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna przedłożona przez S. i A. R., a w szczególności oryginalne zdjęcia z datownikiem przesłane wraz z pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. Z porównania zdjęć wynika niezbicie, iż: a) w okresie od dnia 7 sierpnia 2008 r. do dnia 11 sierpnia 2008 r. H. i A. P. wymurowali dwie warstwy pustaków na ścianie na 3 kondygnacji, na rogu ww. budynku od strony północno-zachodniej, b) między 11 sierpnia 2008 r. a 13 sierpnia 2008 r. wymurowani kolejną warstwę pustaków i dwie warstwy cegieł na tejże ścianie oraz zamontowali krokwie nad zabudowaną w ten sposób wnęką, c) w dniach 13-14 sierpnia 2008 r. wykonali pokrycie z papy nad zabudowaną wnęką. Z kolei z kopii zdjęć przesłanych wraz z pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. wynika, że: a) w okresie od dnia 7 sierpnia 2008 r. do dnia 13 sierpnia 2008 r. wykuto w ścianie zewnętrznej od strony północnej otwór okienny oznaczony na zdjęciu nr 10 numerem 1 - zdjęcia nr 1, 2, 3, 4, 5, 8, 10 (na zdjęciach nr 4 i 5 widać nawet robotników wykonujących w/w roboty budowlane), b) między 3 listopada 2008 r. a 31 marca 2010 r. wykonano pokrycie z blachy nad zabudowaną wnęką oraz zamontowano rynnę i rurę spustową - zdjęcia nr 9,13. Uznając wskazany zakres robót za wystarczający do stwierdzenia samowoli budowlanej, twierdzenia inwestorów dotyczące wykonania robót do dnia otrzymania decyzji GINB z dnia 18 kwietnia 2008 r., nr DOA/ORZ/711/194/08KBL organ uznał za pozostające w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Stwierdzając zaistnienie formalnej przesłanki do wdrożenia procedury umożliwiającej doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem PINB zobowiązał inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów. Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem skarżący oprotestowali je zażaleniem z dnia 26 lipca 2022 r., którym wnieśli o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania. Obszerne uzasadnienie zażalenia sprowadza się do przedstawienia argumentacji wykluczającej zaistnienie samowoli budowlanej. W dniu 5 września 2022 r. DWINB wydał postanowienie nr 895/2022, w którym jako podstawę prawną przyjęto art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej – k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie organu II instancji nie zawierało sentencji jednakże organ ów przedstawił argumentację wskazującą na konieczność eliminacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego z obrotu prawnego. Także w dniu 5 września 2022 r. DWINB wydał postanowienie nr 905/2022, którym na podstawie art. 111 § 1a oraz § 1b w zw. z art. 126 k.p.a. uzupełnił postanowienie własne z dnia 5 września 2022 r., nr 895/2022 w ten sposób, że w miejscu po osnowie postanowienia przed uzasadnieniem dodał ,,uchylam zaskarżone postanowienie w całości". Postanowienie DWINB z dnia 5 września 2022 r., nr 895/2022 zostało oprotestowane przez S. R. i A. R. skargą, w której zażądali uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Według skarżących zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego. Stanowisko skarżących zaprezentowane sprowadzało się do szczegółowego opisania procesu inwestycyjnego, wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz wyroków. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uczestnicy postępowania odnieśli się do twierdzeń skargi pismem z dnia 14 grudnia 2022 r., natomiast skarżący swoje kolejne stanowisko zaprezentowali w piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Właśnie przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bez względu na treść i zarzuty skargi, legł o podstaw wydanego w niniejszej sprawie wyroku. W pierwszej kolejności odnotować przyjdzie, że art. 124 § 1 k.p.a. określa precyzyjnie elementy składowe postanowienia administracyjnego, gdyż wskazuje wprost, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Tymczasem oprotestowane skargą postanowienie DWINB z dnia 5 września 2022 r., nr 895/2022 nie zawiera rozstrzygnięcia. Nie może budzić najmniejszej wątpliwości ukształtowane przez judykaturę jednoznaczne stanowisko, w myśl którego konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach aktu administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie aktu administracyjnego. Niewątpliwie orzekający w sprawie organ II instancji już w chwili wydania postanowienia nr 895/2022 dostrzegł jego mankament i w tym samym dniu tj. 5 września 2022 r. wydał postanowienie nr 905/2022, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 111 § 1a oraz § 1b w zw. z art. 126 k.p.a. uzupełnił postanowienie nr 895/2022 o rozstrzygnięcie. Sąd w składzie orzekającym uznał jednak, że zaskarżone postanowienie wobec wydania go z kwalifikowaną wadą prawną musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Bez znaczenia jest to, że DWINB podjął próbę uzupełnienia postanowienia nr 895/2022, gdyż działanie to nie jest w stanie w sposób wtórny usunąć jego wadliwości. Uzupełnienie decyzji czy postanowienia o rozstrzygnięcie nie jest bowiem możliwe w ramach art. 111 k.p.a. Zarówno decyzja, której elementy zawiera art. 107 § 1 k.p.a. jak i postanowienie ze swoimi składowymi wynikającymi z art. 124 § 1 k.p.a. są aktami zbliżonymi konstrukcyjnie w sensie procesowym. Ewidentnym dowodem podobieństw jest zawarte w art. 126 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów procesowych. Doktryna i orzecznictwo oceniając dopuszczalność stosowania art. 111 k.p.a. traktującego o uzupełnieniu decyzji wykluczają możliwość uzupełnienia decyzji w zakresie rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna nie podlega uzupełnieniu w przypadku, gdy w ogóle nie zawiera rozstrzygnięcia. Takie stanowisko wyrażone zostało m.in. w wyroku WSA z dnia 5 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1564/11, (LEX nr 1134820), zgodnie z którym brak rozstrzygnięcia w decyzji oznacza, że nie jest to decyzja administracyjna, a jeżeli dany akt nie jest decyzją administracyjną, to nie można go uzupełnić w trybie art. 111. Podobnie w omawianej kwestii wypowiedział się także WSA w wyroku z dnia 19 września 2019 r., III SA/Lu 277/19, (LEX nr 2725518), według którego brak rozstrzygnięcia w decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, co skutkuje jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (tak też wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., I OSK 1440/07, LEX nr 489639; wyrok WSA z dnia 13 października 2010 r., II SA/Łd 689/10, LEX nr 755886; wyrok WSA z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1514/15, LEX nr 2000928). Bardzo trafne stanowisko, w pełni akceptowalne i uznane przez skład orzekający w niniejszej sprawie jako własne, zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt SA/Ke 239/22, podając, że ,,Zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera rozstrzygnięcie. Wskazany element decyzji jest zasadniczy, albowiem stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji.", patrz - LEX nr 3409000. Uwzględniając zatem dorobek judykatury należy uznać, że oprotestowane w niniejszej sprawie skargą postanowienie DWINB z dnia 5 września 2022 r., nr 895/2022 zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie zwiera ono rozstrzygnięcia. Stwierdzenie tej okoliczności decyduje o konieczności wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. Co więcej skoro organ administracyjny nie wydał prawidłowego, (kompletnego) aktu administracyjnego Sąd nie znajduje podstaw do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia oraz twierdzeń i zarzutów skargi jak też stanowiska uczestników postępowania odnoszących się do materialnoprawnych aspektów sprawy. Możliwe to będzie dopiero wówczas, gdy w sprawie zapadnie akt administracyjny nie zawierający wad prawnych, który na skutek ewentualnej skargi zostanie poddany kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd wyjaśnia, że nie objął kontrolą postanowienia DWINB z dnia 5 września 2022 r., nr 905/2022, a to z tej przyczyny, że jest to postanowienie niesamodzielne. Jak trafnie ocenił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 293/22 ,,Orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym)", patrz - LEX nr 3339261. Zatem postanowienie DWINB z dnia 5 września 2022 r., nr 905/2022 zostało niejako automatycznie wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 5 września 2022 r., nr 895/2022, które tym postanowieniem uzupełniano. Jak wskazano na wstępie, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność postanowienia. Wystąpienie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, którego wydanie w ustalonym stanie faktycznym miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oznacza, że Sąd nie ma możliwości odniesienia się do zarzutów formułowanych pod jego adresem. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł.