III SA/Lu 277/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Robert Hałabis WSA Anna Strzelec Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie. Na wniosek K. N., Wójt Gminy C. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 66/2 o pow. 0,9960 ha, obręb S. Ł., gm. C., stanowiącej własność wnioskodawcy, z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 65 o pow. 0,9709 ha, obręb S. Ł., gm. C., stanowiącą własność J. K.. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Wójt Gminy C. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej własność K. N. (działka nr 66/2) z nieruchomością stanowiącą własność J. K. (działka nr 65). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Wójt Gminy C. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 4000 zł i zobowiązał do ich uiszczenia strony w wysokości po ˝ tej kwoty. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. K.. Wskazał, że nie był wnioskodawcą i nie ma żadnego interesu w przeprowadzeniu tego postępowania. Podniósł, że granica wskazana przez niego pokrywa się z granicą ustaloną przez geodetę, w związku z czym organ powinien obciążyć kosztami postępowania w całości wnioskodawcę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO wskazało, że podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. i powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Organ II instancji uznał, że obowiązkiem poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinni zostać obciążeni właściciele rozgraniczanych nieruchomości - po połowie, w myśl reguły wynikającej z art.152 k.c. Podniósł, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek K. N., który nie zgadzał się z szerokością jego działki. W uzasadnieniu decyzji o rozgraniczeniu Wójt Gminy C. podał, że czynności rozgraniczeniowe przeprowadziła upoważniona geodetka i sporządziła stosowny operat techniczny. Z protokołu granicznego wynika, że ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie materiałów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, tj. modernizacji operatu ewidencji gruntów. Granica wskazana przez uczestnika pokrywa się z granicą ustaloną na podstawie dowodów. Wnioskodawca wskazał inny przebieg granicy i nie doszło do zawarcia ugody przed geodetą. Dodatkowo SKO ustaliło, że sprawa o sygn. akt I C 275/11 zawisła przed Sądem Rejonowym w C., z powództwa K. N. przeciwko J. K. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem, została przekazana wraz z zażaleniem do Sądu Okręgowego w L.. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, bowiem uznać należy, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie obu stron. Słusznie zatem organ I instancji rozdzielił koszty postępowania rozgraniczeniowego po połowie między właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Skargę sądową na powyższe postanowienie złożył J. K., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie o sygn. akt I C 275/11 biegły sądowy dokonał wznowienia punktów granicznych i stwierdził, że skarżący nie naruszył granicy. Punkty graniczne wyznaczone przez biegłego sądowego i przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym pokrywają się. W 2007 r. i w 2010 r. K. N. również korzystał z pomocy geodetów przy budowie domu i stawianiu ogrodzenia. Geodeci wskazywali granicę w tym samym miejscu, co geodeci w postępowaniu sądowym i rozgraniczeniowym. Skarżący miał problemy podczas budowy oczyszczalni ścieków, gdyż sąsiad niesłusznie zarzucał, że inwestycja jest realizowana za blisko granicy. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko SKO, że rozgraniczenie toczyło się w interesie wszystkich właścicieli. K. N. zataił fakt, że sprawa o rozgraniczenie toczy się już w Sądzie Rejonowym w C. (sygn. akt I C 275/11) i nie została jeszcze zakończona. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Na wstępie podnieść należy, że podstawę materialnoprawną decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości stanowi art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz.U. z 2019r., poz. 725) - dalej jako u.p.g.k., w myśl której wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3 art. 33 u.p.g.k.). Żądanie to jest środkiem anulacyjnym. Regulacja powyższa stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż z chwilą złożenia wniosku o przekazanie sprawy sądowi kończy się etap postępowania administracyjnego. Na skutek złożenia tego wniosku, decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości traci moc i byt prawny, bez potrzeby jej formalnego wzruszenia w odpowiedniej formie procesowej. Przekazanie sprawy oznacza, że postępowanie sądowe stanowi kolejny etap rozpoznawania sprawy i jego wszczęcie prowadzi do kontynuowania postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym (por. uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2014 r., sygn. III CZP 48/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt IOSK 2153/13). Z art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli sprawa rozstrzygnięta tą decyzją została następnie przekazana do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu zwłaszcza, że sąd nie ocenia wydanej decyzji, lecz na nowo rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozgraniczenia bez jakiegokolwiek odnoszenia się do wydanej uprzednio decyzji w tym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2018 r.: sygn. akt I OSK 1501/16 i sygn. akt I OSK 1502/16). Z miana decyzji ostatecznej korzysta natomiast decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, co do której żadna ze stron nie żądała przekazania sprawy sądowi. Możliwe jest zatem wzruszenie tego rodzaju decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. Stosownie do art. 264 § 1 k.p.a. - jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II GSK 137/07 wyraził pogląd, że wydanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Pogląd ten jest akceptowany w literaturze (zob.: Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego - Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2019 r., str.1137; Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją A. Wróbla i M. Jaśkowskiej – Wydawnictwo Wolter Kluwer, Warszawa 208 r., str.1362; Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją R. Hausera - Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., str. 1333-1334). Jeśli chodzi o decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, rozstrzygnięcie sprawy polega na ustaleniu przebiegu granicy, co wynika z art. 33 ust. 1, 2 i 3 u.p.g.k. Jest to podstawowy i obligatoryjny element tego rodzaju decyzji. W myśl art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja zawiera rozstrzygnięcie, które stanowi konieczny i niezbędny składnik decyzji. Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji jest jej kwintesencją, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Natomiast uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 447 i n., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2012, str. 440 i n.). Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że brak rozstrzygnięcia w decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, co skutkuje jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 689/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1514/15). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wpierw ocenić, czy decyzja z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] wydana przez Wójta Gminy C. jest decyzją ostateczną, czy rozstrzyga sprawę co do istoty i czy w ogóle zawiera rozstrzygnięcie. Z akt administracyjnych wynika, że żadna ze stron nie żądała przekazania sprawy do sądu powszechnego, w związku z wydaniem przez Wójta Gminy C. decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Potwierdziły to strony, obecne na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. W Sądzie Rejonowym w C. toczy się jedynie sprawa I C 275/11, z powództwa K. N. przeciwko J. K. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Z całą pewnością wskazana sprawa nie jest sprawą o rozgraniczenie, jak stwierdził w skardze J. K.. W sentencji omawianej decyzji jest mowa jedynie o tym, że orzeka się o rozgraniczeniu wskazanych na wstępie nieruchomości, natomiast nie ma w ogóle rozstrzygnięcia, bowiem nie ustalono przebiegu granicy. Również w nader lakonicznym uzasadnieniu nie ma mowy o tej zasadniczej kwestii. Zauważyć należy, że aktualnie – na skutek upływu czasu, nie jest możliwa konwalidacja stwierdzonej wady poprzez uzupełnienie decyzji o rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia przebiegu granicy (na żądanie strony lub z urzędu), gdyż uzupełnienie decyzji jest dopuszczalne w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 111 § 1 i § 1a k.p.a.). Owa wada nie miałaby żadnego znaczenia jedynie w przypadku przekazania sprawy sądowi powszechnemu, na skutek żądania strony w trybie art. 33 ust. 3 u.p.g.k., bowiem w tym przypadku decyzja rozgraniczeniowa utraciłaby ex lege swój byt prawny. W tym stanie rzeczy organ II instancji, uwzględniając fakt, że opisana wada prawna decyzji rozgraniczeniowej jest widoczna już "na pierwszy rzut oka", powinien powstrzymać się od rozpoznania zażalenia J. K. wniesionego od postanowienia Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Organ powinien uwzględnić, że w art. 264 § 1 k.p.a. nie chodzi o jakąkolwiek decyzję, lecz o decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W sprawie o rozgraniczenie decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie ustalające przebieg granicy. Jedynie decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty otwiera drogę do wydania postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. O czym była już mowa wcześniej, decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. o rozgraniczeniu dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia. Oczywiste jest przy tym, że w postępowaniu zażaleniowym SKO nie mogło merytorycznie oceniać decyzji rozgraniczeniowej, która nie była przedmiotem zaskarżenia. Powinno jednak rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2019 r. W takiej sytuacji, postępowanie wywołane wniesieniem zażalenia od postanowienia Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po zakończeniu postępowania ekstraordynaryjnego, organ II instancji byłby zobligowany do podjęcia zawieszonego postępowania. Wynik sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej będzie determinował rodzaj rozstrzygnięcia sprawy zawisłej w II instancji, a dotyczącej ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 264 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz.1302 ze zm.).