II OSK 309/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 778/20 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 778/20, po rozpoznaniu skargi A. J. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich związanych z hodowlą gołębi przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł, że nie został spełniony zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp) warunek kontynuacji funkcji, a tym samym nie zostały spełnione łącznie warunki art. 61 ust. 1 upzp. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy dwóch budynków inwentarskich związanych z hodowlą gołębi w liczbie od 150 do 200 sztuk na ww. działce sąsiadującej bezpośrednio z działkami z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest pomiędzy zwartą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W obszarze analizowanym nie występuje ani jedna działka zabudowana budynkiem inwentarskim, która mogłyby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji. Brak jest zatem podstaw do ustalenia warunków zabudowy. 1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 upzp, została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych wniosków. Analiza wykazała, że w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Istniejąca na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym zabudowa jest zabudową mieszkaniowa, jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową budynków gospodarczych i garażowych. Na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występują budynki inwentarskie. W konsekwencji powyższego organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że nie są spełnione, jak tego wymaga ustawa, łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Nie został bowiem spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). 1.4. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podnosząc zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie), art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. 1.5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 12 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powyższą skargę uwzględnił. Sąd Wojewódzki stwierdził, że część graficzna decyzji organu pierwszej instancji, mająca według informacji zawartej w tej decyzji stanowić mapę w skali 1:1000 przedstawiającą granice terenu objętego wnioskiem wraz z koncepcją zagospodarowania terenu oraz część graficzna analizy, o której stanowi § 3 ust. 1, nie odpowiadają powyższym wymogom. Są to bowiem kserokopie fragmentu nieoznaczonej mapy bez skali. Na załączniku stanowiącym część graficzną do decyzji organu pierwszej instancji oraz na analizie graficznej brak jest zgodnej z wzorem określonym w załączniku nr 5 do rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. klauzuli potwierdzającej, że są to dokumenty opracowane w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultat zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uznać należy, że część graficzna decyzji organu pierwszej instancji i załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie zostały sporządzone na kopiach mapy, które spełniają wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Jest to istotne uchybienie, które ma wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej w oparciu o mapę nie spełniającą wymogów określonych w powołanych wyżej przepisach prawa poddaje w wątpliwość nie tylko jej prawidłowość, ale również prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania. W rozpoznawanej sprawie z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika jednak, w jaki sposób zostały ustalone strony postępowania. Organy administracji winny wyjaśnić, czy stroną postępowania w niniejszej sprawie powinna być Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły jednak, dlaczego postępowanie prowadzone było z pominięciem przynajmniej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul [...] w [...]. Za wadliwe uznano także pominięcie w analizie urbanistycznej istniejącej na działce skarżącego zabudowy. Z części tabelarycznej analizy nie wynika, aby taka analiza została przeprowadzona. Tymczasem we wniosku o wydanie decyzji skarżący wskazywał, że działka ta jest zabudowana "dwoma budynkami inwentarskimi tymczasowymi – przeznaczonymi do rozbiórki, budynkiem gospodarczym i mieszkalnym jednorodzinnym". Nie można także wykluczyć, że inne zrealizowane wiele lat temu budynki, które zostały zakwalifikowane w analizie jako budynki gospodarcze, stanowią w istocie budynki inwentarskie, gdyż był to teren użytkowany rolniczo, o czym świadczy chociażby to, iż działka skarżącego zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów to grunty rolne zabudowane Br, kontur klasyfikacyjny RIVb. Z uwagi na wskazane wyżej wadliwości, nie jest jednak na obecnym etapie postępowania możliwe rozstrzygnięcie tych kwestii przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Stwierdzone uchybienia stanowią nie tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 Kpa), ale także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp). Organ II instancji dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymując w mocy decyzję organu I instancji obarczoną wskazanymi wyżej wadami. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 upzp; b) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przedstawienie obszaru analizowanego na mapie nieposiadającej informacji świadczącej o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani informacji o jej skali stanowi uchybienie skutkujące uchyleniem decyzji administracyjnych organów obu instancji w sytuacji, gdy z przepisów nie wynika, aby pieczęć miała stanowić niezbędny warunek formalny mapy, zwłaszcza przesądzający o jej autentyczności czy wiarygodności, jako dokumentu mogącego stanowić podstawę ustaleń faktycznych i rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym; c) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż budynki tymczasowe przeznaczone do rozbiórki powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; d) art. 61 ust. 6 i ust. 7 upzp polegające na błędnym przyjęciu, że przepisy te mogą być naruszone w sytuacji, gdy są to normy o charakterze odsyłającym do aktów wykonawczych zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaniechał wskazania które to przepisy i jakich aktów wykonawczych miałyby zostać naruszone; e) art. 28 Kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wspólnota mieszkaniowa powinna mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu; 2) przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i ust. 7 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 Kpa przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. 3.2. Organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przedstawienie obszaru analizowanego na mapie nieposiadającej informacji świadczącej o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani informacji o jej skali stanowi uchybienie skutkujące uchyleniem decyzji. Stanowisko Sądu I instancji polega na błędnym rozumieniu, tak z punktu widzenia szeroko rozumianego prawa geodezyjnego jak i § 9 rozporządzenia, funkcji jaką pełni kopia mapy zasadniczej. Kopia mapy zasadniczej (względnie mapy ewidencyjnej) jest załączana do wniosku o wydanie decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego na takiej mapie jak i granic inwestycji – część graficzna decyzji o warunkach zabudowy nie jest w ogóle opracowywana w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych i nie przybiera formy operatu technicznego, który jest przyjmowany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy przypomnieć, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Kluczowe znaczenie ma zatem okoliczność dołączenia właściwej mapy do wniosku. W aktach niniejszej sprawy taka mapa się znajduje i została sporządzona w skali 1:1000. W trakcie postępowania dopuszczalna jest natomiast transformacja tej mapy, zwłaszcza jej zmniejszenie w celu uczynienia z niej załącznika do decyzji. Prawidłowość części graficznej decyzji nie opiera się jednak na tym, czy jest tam podana skala, czy określona pieczątka, ale czy właściwie określono obszar analizy i wzięto pod uwagę wszystkie budynki ujawnione na mapie zasadniczej. Co istotne części graficzne decyzji i analizy pozwalały bez żadnych wątpliwości zidentyfikować lokalizację obszaru analizowanego oraz terenu inwestycji, dla którego ustalono warunki zabudowy. Zaprezentowane przez Sąd I instancji formalistyczne podejście do załącznika graficznego, w szczególności w zakresie pieczęci i skali nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 52 ust. 1 pkt 1 upzp. Zatem zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest zasadny. 3.4. Usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, ponieważ w świetle tego przepisu nie mogą być brane pod uwagę budynki tymczasowe przeznaczone do rozbiórki i to znajdujące się na terenie objętym wnioskiem o warunki zabudowy. Planowana zabudowa zgodnie z ww. regulacją musi nawiązywać do budynków na działkach sąsiednich, a nie na tej działce inwestycyjnej. Należy w pełni podzielić stanowisko Kolegium, że inwestycja polegającą na budowie budynków inwentarskich w postaci gołębników na nieruchomości skarżącego nie jest możliwa, a to dlatego, że byłaby zlokalizowana wewnątrz układu architektoniczno-urbanistycznego zabudowy mieszkaniowej, zdominowałaby istniejącą zabudowę i zakłóciłaby otaczającą przestrzeń. Inaczej ujmując, realizacja tej inwestycji pozostawałaby w wyraźnej sprzeczności z istniejącym w sąsiedztwie działki ładem przestrzennym - tzw. sąsiedztwem urbanistycznym. 3.5. W pełni zasadnie Kolegium zarzuca również naruszenie art. 28 Kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wspólnota mieszkaniowa powinna mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Kpa dotyczący niezapewnienia udziału w postępowaniu stronom innym niż strona skarżąca, które brały czynny udział w postępowaniu. W tej kwestii podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por.m.in. wyroki NSA z: 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. 3.6. Usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 Kpa, ponieważ organy rozpoznały sprawę wszechstronnie na podstawie sporządzonej zgodnie z prawem analizy, wykazując brak spełnienia zasady kontynuacji wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. 3.7. W związku z zasadnością tych kluczowych zarzutów, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów, które w istocie dotyczą tych samych kwestii. Ponadto wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 Ppsa. W przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty z uwagi na brak kontynuacji funkcji nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi na zaskarżoną decyzję. 3.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 207 § 2 Ppsa odstąpił od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.