II SA/Wa 791/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] marca 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. J. C. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (zwanego dalej: "Ministerstwem") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie – na wskazany adres poczty elektronicznej – danych statystycznych dotyczących mnożników wynagrodzeń zasadniczych pracowników na stanowiskach w służbie cywilnej w Ministerstwie, zgodnie z załączonymi wzorami zestawień tabelarycznych (10 tabel). Skarżący poprosił jednocześnie, by wnioskowane zestawienia statystyczne zostały przygotowane według stanu na koniec grudnia 2017 r., koniec czerwca 2018 r. oraz 27 grudnia 2018 r. W przypadku zaś braku możliwości udzielenia odpowiedzi we wskazanej formie, Skarżący zażądał podania uzasadnienia z jakich względów taka informacja nie może być udostępniona. Nadto zwrócił się o podanie informacji, jakiej wysokości średnie nagrody motywacyjne były przyznane w podanych okresach osobom zajmującym stanowisko dyrektora departamentu, zastępcy dyrektora departamentu, naczelnika oraz zbiorczo pozostałym pracownikom w służbie cywilnej. Do wniosku załączył 10 załączników stanowiących tabele, w których organ miał udzielić odpowiedzi na wniosek. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wyjaśniono Skarżącemu, iż Ministerstwo nie dysponuje zestawieniami obejmującymi wnioskowane dane, natomiast udzielenie odpowiedzi będzie wymagało przetworzenia informacji. W związku z tym wezwano Skarżącego – stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p.") – do wykazania, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi Skarżący przesłał wiadomość elektroniczną, w której wskazał, że jest [...] w Ministerstwie. Następnie powołał się na przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 263), które w jego ocenie nakazują pracodawcy udostępnianie zakładowej organizacji związkowej określonych informacji dotyczących pracowników. W ocenie Skarżącego, regulacje te uzasadniają interes publiczny do przetworzenia i udostepnienia żądanych informacji. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. zwrócono się do Skarżącego o doprecyzowanie w jakim trybie zwraca się o dostęp do danych objętych wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r., tj. czy w trybie u.d.i.p. czy też w trybie ustawy o związkach zawodowych. W wiadomości elektronicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżący wyjaśnił, że występuje o informacje w trybie u.d.i.p. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Zastępca Dyrektora Biura Ministra poinformował Skarżącego, iż mając na uwadze jego wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz wykazanie w dniu [...] stycznia 2019 r. interesu publicznego, przekazuje dane dotyczące mnożników wynagrodzeń w Ministerstwie. Jednocześnie wskazał, że "mała liczba pracowników w poszczególnych kategoriach wiekowych i dotyczących statusu zatrudnienia, zatrudnionych na wymienionych stanowiskach, uniemożliwia przekazanie pełnych danych, w postaci wskazanej we wniosku". Nadto wyjaśnił, że "W przedziałach niegwarantujących zachowania odpowiedniej ochrony danych osobowych zaprezentowane zostały jedynie dane łączne dla stanowisk". Poinformował również, że ze względów technicznych wskazana została przeciętna wartość mnożnika (w miejsce mediany). Skarżący nadesłał następnie wiadomość elektroniczną z dnia [...] stycznia 2019 r., w której wskazał, że otrzymana odpowiedź nie spełnia jego oczekiwania, bowiem nie stanowi ona odpowiedzi na pytania zawarte w tabelach od 1 do 9, natomiast w istocie odnosi się ona wyłącznie do tabeli nr 10. W szczególności zarzucił, iż nie zostało wyjaśnione "jakie były wielkości przedziałów, które uniemożliwiły podanie danych. Co to jest wielkość przedziału wg Państwa, która nie gwarantuje zachowania odpowiedniej ochrony danych? Kto i jak ustalił minimalną wielkość przedziału? Jakie przepisy to definiują? Jakie względy techniczne uniemożliwiły podanie mediany?". Skarżący zwrócił się również o wyjaśnienie sposobu obliczenia podanych w odpowiedzi danych statystycznych w odniesieniu do poszczególnych grup pracowników. Reasumując zwrócił się o udzielenie pełnej odpowiedzi na wniosek oraz podanie wyjaśnień na dodatkowe pytania. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. poinformowano Skarżącego, że w związku z jego stanowiskiem z dnia [...] stycznia 2019 r., które zawierało dodatkowe pytania i prośby o wyjaśnienie, stanowiące "rozszerzenie" wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., Ministerstwo nie dysponuje gotowymi zestawieniami w tym zakresie, zaś informacje, o które wnioskuje Skarżący, będą wymagać przetworzenia. W związku z tym, organ ponownie wezwał Skarżącego do wykazania, że udostępnienie informacji żądanych w dniu [...] stycznia 2019 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Minister odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie danych statystycznych dotyczących mnożników wynagrodzeń zasadniczych pracowników na stanowiskach w służbie cywilnej w Ministerstwie, zgodnie z załączonymi wzorami zestawień tabelarycznych (10 tabel) oraz informacji o wysokości nagród motywacyjnych. W uzasadnieniu wskazano, iż Skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r., który następnie rozszerzył w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Ponieważ żądane przez Skarżącego informacje wymagały przetworzenia, został on wezwany – pismem z dnia [...] lutego 2019 r. – do wykazania interesu publicznego w terminie 7 dni. Mając zatem na uwadze, iż zakreślony Skarżącemu termin upłynął bezskutecznie, bowiem nie zastosował się on do wezwania, Minister był obowiązany do wydania decyzji na postawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący nie zgodził się z decyzją Ministra i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 2, art. 3, art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 13 ust. 2 oraz art. 14 ust. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). Rozwijając zarzuty wskazał, że jego pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. wbrew stanowisku Ministra – nie stanowiło rozszerzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., a jedynie zawierało prośbę o udzielenie wyjaśnień do odpowiedzi na ten wniosek, która budziła jego wątpliwości. Zdaniem Skarżącego, nie otrzymał on odpowiedzi na wniosek, w taki sposób i formie, w jakiej zażądał we wniosku. Organ ograniczył się wyłącznie do powiadomienia o niemożliwości dostarczenia przetworzonych danych w formie zestawień. Natomiast nie ustosunkował się do prośby o przesłanie danych źródłowych bez nazwisk pracowników, które to dane Komitet Zakładowy mógłby samodzielnie przetworzyć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów aniżeli zostały w niej wskazane. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądane przez Skarżącego informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Minister jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, stosowanie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, jak również postępowania, w którym decyzja ta zapadła, Sąd stwierdził, że jest ona obarczona wadą nieważności, bowiem wydana została na wniosek, który nie zawierał podpisu, a zatem nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a. Na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ byłby związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18). Skoro zatem Minister zmierzał do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a mimo tego nie wezwał Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku, to uznać należało, że wniosek dotknięty brakiem podpisu nie był zdolny wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. także B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 328; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 2061/09). W tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Powoduje to, że odnoszenie się przez Sąd do merytorycznego sporu jaki powstał między stronami, jak również do wywiedzionych w tym przedmiocie zarzutów skargi, staje się przedwczesne. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku, gdy w ocenie Ministra żądane informacje stanowią informację przetworzoną i organ ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, w pierwszej kolejności zbadać należy czy wniosek spełnia wymagania formalne, a w razie takich braków, organ obowiązany jest wezwać do ich uzupełnienia pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Z wyłuszczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zwarte w punkcie drugim postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a.